Автор:Дмитрий Иванов

Совет разъясняет

В связи с возникшим вопросом о полномочиях должностных лиц органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст. 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) Ассоциация «Совет муниципальных образований Ульяновской области» (далее — Совет) сообщает следующее.

Действительно, в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. 20.6.1 КоАП РФ уполномочены должностные лица органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее также — единая система).

Перечень таких должностных лиц органов управления и сил единой системы, включая должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.6.1 КоАП РФ, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.04.2020 № 975-р (далее — Перечень).

В данный Перечень, помимо должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, других органов и организаций, вошли и отдельные должностные лица органов местного самоуправления, в частности:

— руководители созданных при органах местного самоуправления органов, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, их заместители;
— руководители профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, созданных органами местного самоуправления, их заместители (пункты 15, 16 Перечня).

Согласно позиции Комитета Госдумы ФС РФ «в порядке исключения КоАП допускает ситуации, при которых полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях могут наделяться руководящие сотрудники (руководители и их заместители) органов и организаций, не обладающих публично-правовым властным статусом. В этой связи предоставление распоряжением Правительства РФ N 975-р в развитие положений п. 18 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ полномочий руководителям и заместителям руководителей органов, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, созданных органами местного самоуправления, соответствует федеральному законодательству.».

При этом, Совет считает возможным отметить следующее.

1) При определении правомочности составления должностными лицами органов местного самоуправления протоколов по ст. 20.6.1 КоАП РФ необходимо исходить из положений Конституции РФ и общих положений законодательства об административных правонарушениях.
Согласно ст. 19 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся, помимо прочего, административное и административно-процессуальное законодательство.

Статьями 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ установлены предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

При этом частями 2 и 3 статьи 1.3.1 КоАП РФ определены случаи и условия составления протоколов должностными лицами органов местного самоуправления.

Согласно ч. 3 ст. 1.3.1 КоАП РФ «в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля.».

Таким образом, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ только в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и только при осуществлении делегированных им полномочий по контролю (надзору) или при осуществлении муниципального контроля.

Законодательством не предусмотрен муниципальный контроль в сфере выполнения правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения.

В соответствии с частями 1, 2, 5, и пунктом 6 части 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 131-ФЗ) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать в том числе, порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

В рассматриваемом случае специальных Федерального закона или Закона Ульяновской области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях по ст. 20.6.1 КоАП РФ не принималось.

Финансовое обеспечение исполнения таких полномочий не предусмотрено, порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий не установлен.

Таким образом, по мнению Совета, составление должностными лицами органов местного самоуправления протоколов об административных правонарушениях без надлежащего наделения соответствующими полномочиями противоречит общим принципам законодательства об административных правонарушениях и положениям ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ.

2) Органы управления единой системы — это органы, создаваемые для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и сил, привлекаемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — Закон №68-ФЗ)).
Согласно ч. 1 ст. 4.1 Закона №68-ФЗ органы управления единой системы создаются на каждом её уровне и включают в себя координационные органы единой системы, постоянно действующие органы управления единой системы и органы повседневного управления единой системы.

Координационными органами единой системы на муниципальном уровне являются комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности муниципальных образований (п. «в» ч. 2 ст. 4.1 Закона № 68-ФЗ).

Органами повседневного управления единой системы на муниципальном уровне являются единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований, подведомственные органам местного самоуправления, дежурно-диспетчерские службы экстренных оперативных служб, а также другие организации (подразделения), обеспечивающие деятельность органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, управления силами и средствами, предназначенными и привлекаемыми для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществления обмена информацией и оповещения населения о чрезвычайных ситуациях (п. «г» ч. 4 ст. 4.1 Закона № 68-ФЗ).

Между тем, как указано выше, правом составления протоколов по ст. 20.6.1 КоАП РФ наделены именно руководители созданных при органах местного самоуправления органов, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, их заместители.

Согласно ч. 3 ст. 4.1 Закона № 68-ФЗ такие органы являются постоянно действующими органами управления единой системы.
В соответствии с п. «з» ч. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Компетенция и полномочия постоянно действующих органов управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления (п. 10 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций») (далее — Положение)).

Из вышеуказанных положений следует, что под органами, специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций понимаются органы — отдельные организации (юридические лица), созданные органами местного самоуправления, которые наделены их уставами или положениями о них полномочиями на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Под такими задачами понимается осуществление организационно-обеспечительных мер по реализации полномочий органов местного самоуправления в соответствующей сфере.

Помимо этого, согласно п. 14 Положения в состав сил и средств каждого уровня единой системы входят силы и средства постоянной готовности, предназначенные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации.
Основу сил постоянной готовности составляют аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, иные службы и формирования, оснащенные специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментом, материалами с учетом обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации в течение не менее 3 суток.
Указанные службы и формирования не относятся к органам, специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, положения п. 18 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ распространяются на руководящих сотрудников отдельных организаций (юридических лиц), созданных при органах местного самоуправления и наделенных полномочиями на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.