Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В федеральном законодательстве никак не регламентирован вопрос о номере созыва представительного органа муниципального образования. Каким образом он может решаться?
Ответ. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
С учетом вышеуказанных норм в уставе муниципального образования определяется наименование представительного органа муниципального образования (совет, дума, совет народных депутатов,
муниципальный совет, собрание представителей и т. д.). Что касается определения порядкового номера созыва представительного органа муниципального образования, то регламентации этого вопроса действительно нет в федеральном законодательстве.
Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что представительным органом муниципального образования принимаются как нормативные, так и иные (ненормативные) правовые акты (п. 2 ч. 1 ст. 43).
Указанные положения конкретизируются ч. 3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции
федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативные правовые акты), а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
С учетом указанных норм Федерального закона № 131-ФЗ, с нашей точки зрения, вопрос определения порядкового номера созыва представительного органа муниципального образования должен найти
отражение не в федеральном законодательстве, а в решениях представительных органов муниципальных образований по вопросам организации их деятельности (например, в регламенте представительного
органа муниципального образования). В частности регламентом целесообразно предусмотреть, что в протоколах заседаний представительного органа, в его решениях указывается помимо наименования представительного органа номер созыва или год его созыва.
Руководствуясь ч. 3 ст. 34 Федерального законами № 131-ФЗ, вопрос о номерах созыва представительного органа муниципального образования может решать и субъект Российской Федерации своими законами.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Вправе ли муниципальное образование в своем уставе или субъект Российской Федерации в законе предусмотреть основания и механизм отзыва депутатов представительных органов муниципального района и городского округа с внутригородским делением, сформированных делегированным способом?
Ответ. В соответствии со ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением может формироваться делегированным способом. В ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ перечислены основания досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В данной статье отсутствует такое основание, как отзыв представительным органом поселения, внутригородского района депутатов, избираемых в представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением.
Таким образом, федеральным законодательством не предусмотрено право указанных представительных органов отзывать депутатов представительных органов муниципального района и городского округа с внутригородским делением, сформированных делегированным способом. Обращаем внимание на то, что нормы, позволяющей урегулировать данный вопрос законами субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования, в Федеральном законе № 131-ФЗ не содержится.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Обязан ли представительный орган муниципального образования зарегистрироваться в качестве юридического лица?
Ответ. Согласно ч. 9 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. Причем если представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица в силу данного Федерального закона, то представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, внутригородского района наделяется статусом юридического лица, когда это предусмотрено в уставе муниципального образования.
Ч. 2 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций
данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с ГК РФ применительно к казенным учреждениям.
Специальная правосубъектность юридических лиц – органов местного самоуправления как муниципальных казенных учреждений, выполняющих управленческие функции, состоит в том, что предмет их деятельности – осуществление публичной власти для достижения поставленных перед ними целей. Публично-правовые правоспособность и дееспособность таких юридических лиц по общему правилу наступают одновременно в момент их учреждения как органов местного самоуправления (первое заседание представительного органа
муниципального образования в полномочном составе, вступление в должность главы муниципального образования, принятие решения представительного органа об учреждении органа местного самоуправления и о назначении его руководителя). Их гражданско-правовые правоспособность и дееспособность, носящие специальный (целевой) характер и соотносящиеся с их публично-правовой правосубъектностью,
следуют за моментом учреждения органа местного самоуправления и наступают одновременно со дня внесения органа местного самоуправления как муниципального казенного учреждения в Единый
государственный реестр юридических лиц. При этом процесс учреждения органа местного самоуправления и его регистрации как юридического лица – единый длящийся процесс, все части которого неразрывны и взаимообусловлены.
Особенность юридических лиц – публично-правовых образований и публично-правовых организаций состоит в том, что их правоспособность носит сложносоставный характер: публично-правовая правоспособность доминирует над гражданско-правовой, которая подчинена предмету и цели первой. Обладающий публично-правовой правоспособностью орган местного самоуправления и до своей государственной регистрации в качестве юридического лица может осуществлять публично-властные и управленческие полномочия в соответствии со своей специальной (целевой) публично-правовой правоспособностью, издавать правовые акты, но не может еще участвовать от собственного имени в гражданских правоотношениях, а также реализовать иные связанные со статусом юридического лица права (например, защиту в суде своей деловой репутации).
Следует отметить, что юридические лица приобретают все права и обязанности, действуют в гражданских правоотношениях от собственного имени, а не от лица своих учредителей. Буквальное применение этого положения к органу местного самоуправления, имеющему статус юридического лица, означает, что он может действовать в гражданских правоотношениях от своего имени, а не только от имени муниципального образования. Полагаем, что это допустимо, но в рамках его специальной публично-правовой правоспособности в неразрывной с ней связи. В целом можно сказать, что гражданско-правовой статус
нужен органам местного самоуправления для повышения эффективности их управленческих функций в целях осуществления полномочий по решению вопросов местного значения и переданных отдельных
государственных полномочий. Особенность имущественных прав учреждения в соответствии
со ст. 123.22 ГК РФ состоит в отсутствии у него собственного имущества, т. е. имущества, принадлежащего учреждению на праве собственности. Учреждение наделяется имуществом своим учредителем, который является собственником этого имущества; последнее передается учреждению на праве оперативного управления.
Финансовое обеспечение деятельности муниципального казенного учреждения осуществляется за счет средств местного бюджета и на основании бюджетной сметы. При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных муниципальному казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам отвечает само муниципальное образование (ч. 2 и 7 ст. 161
БК РФ).
Таким образом, муниципальное образование несет субсидиарную ответственность по обязательствам органов местного самоуправления – юридических лиц средствами муниципальной казны.
В отношении имущества для всех казенных учреждений (а это и органы местного самоуправления – юридические лица) действует общее правило: имущество закрепляется за ними на праве оперативного
управления, и учреждения не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия его собственника (в рассматриваемом случае – муниципального образования) (ст. 296, ч. 4 ст. 298
ГК РФ).
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа
местного самоуправления с правами юридического лица.
В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются для представительного
органа муниципального образования – протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического
лица.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Вправе ли субъекты Российской Федерации регулировать предельную численность депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, в том числе с учетом требований ст. 136 БК РФ?
Ответ. Согласно ст. 31 БК РФ органы местного самоуправления в соответствии с данным Кодексом самостоятельно определяют формы и направления расходования средств местных бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации). В соответствии с нормами ч. 3 ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Согласно ч. 4 ст. 86 БК РФ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных данным Кодексом.
Нормы ч. 2 ст. 136 БК РФ предусматривают, что муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового
года, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов,
выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления. В то же
время по смыслу норм абз. третьего ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ данные расходы не должны быть нулевыми (то есть не должны быть меньше минимального размера оплаты труда, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации).
Данные нормы БК РФ также не предоставляют возможность высшим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации непосредственно устанавливать в отношении
муниципальных образований численность муниципальных служащих, депутатов представительных органов муниципальных образований и иных лиц, замещающих муниципальные должности. Решение данных вопросов относится к компетенции самих муниципальных образований с учетом финансовых возможностей соответствующих бюджетов муниципальных образований. В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации только в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом. Нормы ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают, что на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, – 1 депутат. Положения Федерального закона № 131-ФЗ не предоставляют возможность органам государственной власти субъектов Российской Федерации изменять предельную численность депутатов представительных органов любых муниципальных образований, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, установленную указанными нормами Федерального закона
№ 131-ФЗ (в том числе под предлогом оптимизации расходов местных бюджетов).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Вправе ли представительный орган муниципального образования
закрепить в уставе городского округа обязанность главы муниципального образования – главы местной администрации по предварительному согласованию с представительным органом кандидатур на должность руководителей территориальных органов местной администрации?
Ответ. Согласно положениям Федерального закона № 131-ФЗ полномочия представительного и исполнительного органов муниципального образования по решению вопросов местного значения
разграничиваются уставом муниципального образования (ч. 8 ст. 22, ч. 8 ст. 25, ч. 3 ст. 34, ч. 11 ст. 35, ч. 1 ст. 37, п. 5 ч. 1 ст. 44).
В Федеральном законе № 131-ФЗ установлены отдельные полномочия представительного органа и исполнительно-распорядительного органа с целью обеспечения гарантий осуществления местного самоуправления.
При разграничении полномочий следует руководствоваться принципом разделения функций исполнительных и представительных органов – к полномочиям представительного органа относить нормативное регулирование, утверждение нормативных актов, подготовленных администрацией, контроль и оценку исполнения полномочий администрацией и ее должностными лицами и т. п., а к полномочиям местной администрации относить исполнительно-распорядительные функции.
В Федеральном законе № 131-ФЗ не содержится запрета на возможность согласования кандидатуры на должность руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной
администрации с представительным органом муниципального образования. И в данном случае следует исходить из компетенции представительного органа. К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесен контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ). Следовательно, местная администрация подконтрольна представительному органу муниципального образования. Непосредственно Федеральным законом № 131-ФЗ также закреплена подотчетность и подконтрольность представительному органу главы местной администрации, осуществляющему полномочия на основе контракта (ч. 61 ст. 37), предусмотрено ежегодное представление главой местной администрации, осуществляющим свои полномочия на основе контракта, отчетов о результатах не только своей деятельности, но и деятельности местной администрации в целом (ч. 111 ст. 35, ч. 61 ст. 37). Глава местной администрации не является самостоятельным органом местного самоуправления, а входит в состав местной администрации в качестве ее
руководителя – должностного лица, возглавляющего местную администрацию, обеспечивающего осуществление местной администрацией возложенных на нее полномочий.
Закон также подчеркивает, что глава местной администрации руководит местной администрацией на принципах единоначалия (абз. второй ч. 1 ст. 37). Однако это не запрещает согласовывать кандидатуры на должность руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации. Единоначалие, в противовес коллегиальности, – такой принцип управления, при котором руководитель лично принимает решения от имени органа в целом и несет персональную ответственность за деятельность возглавляемого органа. Это означает, что глава местной администрации единолично действует и принимает решения от имени местной администрации, в частности издает правовые акты местной администрации (ч. 6 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ).
На основании вышеизложенного, наличие в уставах муниципальных образований положений о согласовании с представительным органом муниципального образования кандидатур руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации не противоречит действующему законодательству.1
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
1 Одновременно с этим имеется судебная практика о признании недействующими норм Устава городского округа, предусматривающих отнесение к полномочиям Собрания депутатов согласование назначения на должность заместителей главы городского округа (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21.11.2018 N 48-АПГ18-27, Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25.09.2019 N 92-АПА19-1).
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Какой статус у заместителя председателя представительного органа муниципального образования? Является ли он должностным лицом местного самоуправления?
Ответ. В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ лицо, замещающее муниципальную должность, – это депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса.
Должности председателя, заместителя председателя и аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом
субъекта Российской Федерации.
Учитывая данное определение, к лицам, замещающим муниципальные должности, относятся все депутаты представительного органа муниципального образования, независимо от того, на постоянной или на непостоянной основе они исполняют свои полномочия.
Обращаем внимание, что использованная в данном определении формулировка «действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса» относится исключительно к избирательной комиссии.
Ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ была дополнена новым понятием «депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования, – председатель представительного органа муниципального образования, его заместитель (заместители), председатель постоянной и временной комиссии (комитета) и его заместитель (заместители), депутат, замещающий иные должности
в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования».
Учитывая положения ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, заместитель председателя представительного органа муниципального образования является депутатом, замещающим должность в представительном органе муниципального образования.
Что касается вопроса, является ли заместитель председателя представительного органа муниципального образования должностным лицом местного самоуправления, необходимо отметить следующее. Должностное лицо местного самоуправления – это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ).
Под определение должностного лица местного самоуправления подпадают глава муниципального образования, глава местной администрации, назначенный по контракту, заключенному по результатам
конкурса на замещение указанной должности, председатель представительного органа муниципального образования. Их заместители, а также иные лица могут являться должностными лицами местного
самоуправления, однако только в том случае, когда муниципальными правовыми актами они наделены полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. К компетенции какого органа местного самоуправления (представительного органа муниципального образования или местной администрации) относится утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования и муниципальных программ?
Ответ. Согласно п. 33 и 35 ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ) под стратегией
социально-экономического развития муниципального образования понимается документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период, а муниципальной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий,
взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования. При этом необходимо учитывать, что ч. 5 ст. 11 Федерального закона № 172-ФЗ стратегия социально-экономического развития муниципального образования и муниципальные программы отнесены к разным видам документов стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального
образования.
Таким образом, стратегия социально-экономического развития муниципального образования и муниципальные программы являются разными видами документов стратегического планирования, которые
в Федеральном законе № 172-ФЗ четко разграничиваются и различаются по своему содержанию.
В соответствии с п. 4 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится утверждение стратегии социально-
экономического развития муниципального образования. Вместе с тем согласно ч. 1 ст. 179 БК РФ муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования.
На основании положений указанных законодательных актов Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления не усматривает каких-либо противоречий по разграничению компетенции между представительным органом муниципального образования и местной администрации по утверждению соответственно стратегии социально-экономического развития муниципального образования и муниципальных программ в муниципальных образованиях.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Каким образом формируется представительный орган муниципального района путем делегирования?
Ответ. Ч. 4 и 5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ определен порядок формирования представительного органа муниципального района и городского округа с внутригородским делением соответственно.
Согласно п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
В случае если глава поселения избран представительным органом поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, такой глава поселения не входит в состав
представительного органа муниципального района, при этом представительный орган данного поселения к числу депутатов, избранных им в соответствии с указанной нормой представительства поселений, дополнительно избирает из своего состава в представительный орган муниципального района, в состав которого входит это поселение, одного депутата. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии
с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района, исходя из численности населения поселения.
При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района.
В случае если в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения. Указанные выше положения ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ означают, что в состав представительного органа муниципального района, сформированного делегированным способом, в обязательном порядке входят не менее двух представителей от каждого поселения.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Федеральным законом «О противодействии коррупции» предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Правомерно ли предусмотреть в уставе муниципального образования создание органа местного самоуправления, полномочия которого будет составлять проведение указанной экспертизы?
Ответ. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального
образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов не является вопросом местного значения, следовательно, создание органа местного самоуправления, к полномочиям которого будет отнесено исключительно проведение указанной экспертизы, не соответствует Федеральному закону № 131-ФЗ.
Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» органы, организации, их
должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их
применения. При этом порядок проведения антикоррупционной экспертизы устанавливается нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Из названных норм следует, что порядок проведения антикоррупционной экспертизы, в том числе определение структурного подразделения органа местного самоуправления, ответственного за проведение указанной экспертизы, должен быть установлен муниципальным правовым актом.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Как правильно осуществить переход к модели «единой администрации» муниципального района и поселения – административного центра этого района: через ликвидацию местной администрации поселения как юридического лица или через реорганизацию (объединение) юридических лиц – местных администраций района
и поселения? Кто может принять решение о реорганизации данных юридических лиц – представительный орган муниципального района или представительный орган поселения?
Ответ. В соответствии с абз. третьим ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. Это положение само по себе указывает на то, что местная администрация муниципального района является правопреемником местной администрации соответствующего поселения, как в публично-правовом (полномочия), так и гражданско-правовом (обязательства) отношении. Органы местного самоуправления, включая местную администрацию, хотя и обладают правами юридического лица, имеют особое правовое положение. Согласно ст. 125 ГК РФ в гражданско-правовых отношениях они действуют не в собственном качестве, а от имени и в интересах муниципальных образований; они вправе своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности исключительно в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В связи с этим к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов правоотношений (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Согласно ч. 2 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ
органы местного самоуправления как муниципальные казенные учреждения образуются для осуществления управленческих функций, т. е. публично-правовых функций по решению вопросов местного значения.
Права и обязанности по гражданско-правовым обязательствам, приобретаемые органами местного самоуправления, принадлежат не им как юридическим лицам, а муниципальному образованию, от имени которого они действуют как органы власти. Соответственно, при упразднении органа местного самоуправления гражданские права, приобретенные им при осуществлении публичных полномочий, переходят к органу местного самоуправления, к которому переходят сами полномочия.
Таким образом, в рассматриваемом случае при упразднении местной администрации поселения, приобретенные ею гражданские права и обязанности в любом случае переходят к местной администрации муниципального района, независимо от того, каким образом будет оформлено прекращение существования местной администрации поселения в качестве юридического лица (реорганизация или ликвидация). При этом, учитывая, что с публично-правовой точки зрения происходит упразднение местной администрации поселения как органа местного самоуправления и возложение ее функций на местную администрацию муниципального района, а не объединение двух указанных местных администраций, более правильным представляется и в гражданско-правовом смысле осуществлять ликвидацию соответствующего казенного учреждения, а не объединение его с другим юридическим лицом – местной администрацией муниципального района.
Судебная практика также свидетельствует о том, что в случае упразднения местной администрации поселения и ликвидации соответствующего юридического лица права и обязанности по обязательствам, приобретенные в процессе его деятельности, переходят к местной администрации муниципального района (см., например, Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 9 апреля 2014 г. по делу № А57-3124/2008).
Что касается вопроса об органе, уполномоченном осуществлять ликвидацию или реорганизацию местной администрации поселения, следует отметить следующее. Согласно абз. третьему ч. 2 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Соответственно, достаточным основанием для внесения изменений в государственный реестр, в том числе исключения органов местного самоуправления из единого государственного реестра юридических лиц, также является устав (решение о внесении изменений в устав) соответствующего муниципального образования
(в данном случае – поселения).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.