Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос: Какова позиция комитета по привлечению к административной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за не использование или не целевое использование земельных участков сельскохозяйственного назначения, поступивших в муниципальную собственность?
Ответ: Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), среди прочего закреплено, что владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования, в состав которого могут входить и земельные участки сельскохозяйственного назначения, является вопросом местного значения и решается непосредственно органами местного самоуправления (пункт 3 части 1 статьи 14, пункт 3 части 1 статьи 15, пункт 3 части 1 статьи 16, пункт 3 части 1 статьи 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ).
Таким образом, представляется, что целевое использование земельных участков сельскохозяйственного назначения, поступивших в муниципальную собственность, целесообразно рассматривать не только с точки зрения решения вопроса местного значения по содействию в развитии сельскохозяйственного производства, который в настоящее время является вопросом местного значения как поселений и муниципальных районов, а также муниципальных и городских округов (пункт 28 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 15, пункт 33 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ), сколько с точки зрения необходимости эффективного управления муниципальным имуществом и предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения в аренду и/или собственность хозяйствующим субъектам (сельскохозяйственным производителям) посредством установленных земельным законодательством процедур.
Вместе с тем, отмечая наличие целого комплекса проблем в развитии сельского хозяйства в различных субъектах Российской Федерации, тем более на территориях сельских населенных пунктов, входящих в состав городских округов, следует также отметить, что зачастую у некоторых муниципальных образований (в частности городских округов) нет реальных возможностей в течение законодательно установленного срока (в течение года, в течение трех лет) изыскать возможности предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, «эффективным собственникам», готовым начать целевое использование указанных земельных участков.
Однако следует указать и на иную тенденцию в отношении использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, складывающуюся, например, в Московской области. Так, на территории населенных пунктов, входящих в состав отдельных городских округов, земли сельскохозяйственного назначения переводятся в категорию земель населенных пунктов, и далее распределяются по видам разрешенного использования, в том числе под строительство (многоэтажная застройка). Усугубление данных процессов может привести к негативным последствиям в системе оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, с указанной точки зрения необходимость наличия административной ответственности в части оборота земель сельскохозяйственного назначения, прямо установленная действующими нормами законодательства, представляется обоснованным правовым решением федерального законодателя.
В этой связи необходимо отметить, что изменения, внесенные в 2016 году в статью 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Федеральный закон № 101-ФЗ), были призваны обеспечить более эффективное вовлечение в сельскохозяйственное производство неиспользуемых или ненадлежащим образом используемых сельскохозяйственных угодий.
В пункте 17 статьи 6 Федерального закона № 101-ФЗ закреплено, что гражданин или юридическое лицо, которые приобрели право собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения по результатам публичных торгов на основании решения суда о его изъятии в связи с неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации и (или) на земельный участок, в отношении которого имеются сведения о его неиспользовании в течение трех и более лет по целевому назначению для ведения сельского хозяйства или осуществления иной, связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, и не приступили к использованию такого земельного участка по целевому назначению в течение года с момента возникновения права собственности на него, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Органы государственного земельного надзора по истечении указанного срока должны провести проверку соблюдения требований по использованию такого земельного участка по целевому назначению.
За использование земельных участков не по целевому назначению (не в соответствии с категорией земель или разрешенным использованием), невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, установлена ответственность в виде штрафа в размерах, определенных в части 3 статьи 3.5, части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).
В силу положений КоАП РФк ответственности привлекают в случае, если земельный участок не используется в течение трех и более лет для ведения сельхозпроизводства или другой связанной с этим деятельности.
В трехлетний период «нецелевого использования» не засчитывается время, когда участок нельзя было использовать в связи с обстоятельствами, которые исключают его использование, например стихийное бедствие (часть 2 статьи 8.8 КоАП РФ, статья 284 Гражданского Кодекса Российской Федерации, пункты 3, 4 статьи 6 Федерального закона № 101-ФЗ).
Ответственность установлена так же за нарушение режима использования земельных участков из земель сельхозназначения, кроме тех земель, на которые не распространяется Федеральный закон № 101-ФЗ (части 2, 2.1 статьи 8.8 КоАП РФ).
При этом следует отметить, что из содержания части 1 статьи 1.4, частей 1, 2 и 3 статьи 2.1 и частей 1 и 2 статьи 2.10 КоАП РФ вытекает, что административная ответственность в случаях, предусмотренных КоАП РФ, распространяется на физических и юридических лиц.
Поскольку специальное определение юридического лица как субъекта административного правонарушения в КоАП РФ отсутствует, правоприменители используют для соответствующих нужд положения Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которых юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (статья 48).
КоАП РФ предусматривает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1); юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности и других обстоятельств (часть 1 статьи 1.4).
Однако о том, что из себя представляет юридическое лицо как субъект административной ответственности, КоАП РФ умалчивает, оставляя тем самым открытым вопрос о допустимости отнесения к таким субъектам органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных правами юридического лица (особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации С.Д.Князева относительно определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2013 г. № 1397-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Город Новодвинск» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 1.4, частями 1 и 2 статьи 2.1, статьей 2.10 и частью 1 статьи 17.15 КоАП РФ).
Согласно нормам части 2 статьи 41 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые в соответствии с данным Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями.
При этом они образуются исключительно для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Следует иметь в виду, что органы местного самоуправления наделяются статусом юридического лица для осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности, участия в гражданском обороте от своего имени для удовлетворения исключительно собственных материально-технических, организационных и иных потребностей в целях реализации лишь их управленческих функций.
Для органов местного самоуправления этот статус имеет производное и вспомогательное значение.
В процессе реализации публично-властных полномочий органы местного самоуправления и органы местной администрации действуют соответственно только как органы публичной власти и структурные подразделения местной администрации. В этом же качестве органы местного самоуправления участвуют в гражданском обороте и в публично-правовых отношениях от имени и в интересах муниципального образования и его жителей.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Отсутствие государственной регистрации в качестве юридических лиц данных органов не является основанием для их упразднения в качестве органов местного самоуправления или лишения права данных органов на обладание собственными полномочиями. В связи с этим понятия «юридическое лицо» и «орган местного самоуправления, наделенный правами юридического лица» не являются полностью тождественными. Нормы Гражданского кодекса Российской Федерации не относят органы местного самоуправления к самостоятельным участникам гражданских правоотношений.
На основании изложенного, следует различать публично-правовой и гражданско-правовой статус органов местного самоуправления, наделенных правами юридического лица. Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что налагаемые на органы местного самоуправления административные штрафы подлежат возмещению за счет средств местных бюджетов, которые предназначены для решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, то есть в данном случае административная ответственность фактически перекладывается на жителей муниципальных образований, которые не совершали соответствующего административного правонарушения.
Таким образом, Комитет неоднократно высказывал позицию, что в случаях участия органов местного самоуправления как юридических лиц в публично-правовых и иных отношениях, реализации ими публично-властных полномочий от имени и в интересах муниципального образования, привлечение их к административной ответственности за нарушения в соответствующих сферах правоотношений вызывает существенные сомнения.
В указанном случае органы местного самоуправления могут быть привлечены не к административной, а к публично-правовой ответственности (например, в статье 74 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрена ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством).
Таким образом, недостаточная правовая определенность статуса органов местного самоуправления как юридических лиц при применении административного права на практике, в том числе – судебной, вызывает серьезные коллизии.
Однако вышеуказанные обстоятельства не исключают возможность привлечения к административной ответственности должностных лиц местного самоуправления за совершенные ими административные правонарушения (статья 2.4 КоАП РФ). Так, например, за нарушение отдельных норм законодательства со стороны органов местного самоуправления закреплена административная ответственность в виде наложения штрафов на должностных лиц (статьи 5.3, 5.21, 5.36, 5.47, 5.63 КоАП РФ и др).
При этом, согласно нормам статьи 2.4 под должностным лицом в КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации,органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях и т.д.
Таким образом, полагаю, что административное наказание может назначаться должностным лицам органов местного самоуправления только
в пределах санкций, прямо предусмотренных отдельными положениями КоАП РФ.
Одновременно обращаю внимание, что Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 26 сентября 1996 г. № 92-О указал, что понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.
Так, например, глава муниципального образования является и должностным лицом местного самоуправления, и самостоятельным органом местного самоуправления, что говорит о возможности его привлечения к административной ответственности и в том и в другом качестве.
Следует также отметить, что постановления и решения по делам об административных правонарушениях, предусматривающие наложение административных взысканий на органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, могут быть обжалованы в соответствии с законодательством Российской Федерации. Так, при наличии доказательств объективной невозможности исполнения действующего законодательства в части целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения (отсутствие заинтересованных инвесторов, природно-климатические и иные условия для ведения сельскохозяйственного производства в различных субъектах Российской Федерации и т.п.), производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных органов и должностных лиц местного самоуправления подлежит прекращению (часть 4 статьи 24.5 КоАП РФ).
Дополнительно сообщаем, что с учетом необходимости совершенствования административного законодательства, в том числе в части уточнения отдельных положений КоАП РФ, касающихся административной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в настоящее время создана рабочая группа по разработке новой редакции КоАП РФ, которая, как представляется, должна учесть и исправить существующие правовые коллизии в правоприменительной практике в указанной части.
Разъяснение дано Комитетом Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на официальном сайте Комитета.