Автор:Алексей Машаров
01.04.2021
Что для муниципалов особо не важно в ФЗ № 248-ФЗ и можно не читать? (пост для особо ленивых)
ФЗ № 248-ФЗ комплексно регулирует вопросы контроля (надзора). Вместе с тем в нем есть положения, которые можно пропустить, сосредоточившись на других, более важных частях документа.
Итак,
Статья 2 – сфера применения. По сути дела, все потенциальные виды муниципального контроля осуществляются по ФЗ № 248-ФЗ. За исключением финансового контроля – он специфичен и осуществляется в соответствии с БК РФ (единственный, указан в ст. 2). Кроме того, положения о рекламе имеют специальное регулирование.
Глава 5 – управление рисками. Можно не разбираться, если вы решили систему управления рисками не применять.
Глава 9 – досудебное обжалование. Можно не разбираться, если вы решили систему досудебного обжалования не применять.
Глава 18 – специальные режимы государственного контроля (надзора). Как видно из названия главы, такие режимы устанавливаются только в государственном контроле (надзоре).
02.04.2021
В каких случаях граждане, не являющиеся ИП, являются контролируемыми лицами по ФЗ 248-ФЗ?
Граждане, которые не являются ИП – контролируемые лица тогда, когда они владеют (пользуются) производственными объектами, которые являются объектами контроля. При этом, всегда необходимо помнить, что понятие производственного объекта дано в п. 3 ч. 1 ст. 16 ФЗ 248-ФЗ и не обязательно связано с производственной деятельностью. Это может быть земельный участок, не производственный объект недвижимости. Главное, чтобы в этом виде контроля он признавался объектом контроля. То есть понятие производственного объекта более широкое и используется в ФЗ традиционно и в большей степени связано с чем-то материальным – земля, помещение, оборудование, транспорт. Все это производственные объекты.
05.04.2021
Что важного для муниципалов в постановлении Правительства о едином реестре видов контроля от 02.04.2021 № 528.
Единый реестр видов контроля – явление новое для практики КНД. Ранее его не существовало.
Его главная цель – навести порядок о том какие виды контроля и кем осуществляются в стране. Без внесения в реестр сведений проведение контроля – невозможно.
Реестр видов контроля – полноценная информационная система (а значит нужны обученные кадры для работы в ней)
Реестр включает в себя:
— перечень видов контроля (наименование, в том числе короткое, отнесение к муниципальному контролю)
— сведения о контрольных (надзорных) органах, которые его осуществляют (наименования, адреса, руководители и другое)
— сведения по вопросам осуществления вида контроля (информация о категориях контролируемых лиц, сведения, которые могут запрашиваться у контролируемых лиц, перечень критериев и индикаторов риска, программа профилактики, планы КНМ и другая информация). По сути реестр видов контроля – публичный справочник по всем видам контроля и порядку его осуществления.
— сведения о возможных профилактических мероприятиях;
— сведения о возможных контрольных (надзорных) мероприятиях и действиях;
— тексты нормативных правовых актов;
— утвержденные проверочные листы.
Обязанности контрольных (надзорных) органов:
— определить ответственных должностных лиц для работы в реестре;
— внести необходимую информацию (или направить ее для внесения).
Создаются рабочие кабинеты контрольных органов, через которые осуществляется внесение информации.
Органам местного самоуправления рекомендовано внести необходимые сведения в реестр в срок до 1 ноября 2021 года.
23.04.2021
Досудебное обжалование – три ключевых трека
Мы уже практически все знаем, что управление рисками это институт, от которого можно отказаться на муниципальном уровне. Но он не единственный. Есть еще один, который может быть факультативным в муниципальном контроле. Это система досудебного обжалования. Что в нем главного?
1. Вводится система обязательного досудебного обжалования. Правда не сразу, а с 1 января 2023 года. До этого – некоторые виды контроля в экспериментальном режиме (п. 13 ст. 98). Обязательный досудебный порядок означает, что до суда контролируемое лицо в обязательном порядке должно подать досудебную жалобу.
2. Жалоба может быть подана исключительно в электронном виде через портал Госуслуг. Иным образом досудебную жалобу подать нельзя. Для этого создана специальная информационная система и только в ней можно обрабатывать жалобы. Для этого контрольным органам дадут доступ в личные кабинеты, где жалоба будет рассматриваться, там же будет осуществляться общение с заявителем. Бумажный документооборот запрещен.
3. От применения системы досудебного обжалования можно отказаться, предусмотрев это в положении о виде муниципального контроля.
27.05.2021
Сегодня о критериях риска. Обязательные нормы о них – в частях 4-8 статьи 23 ФЗ № 248-ФЗ.
Что важно учесть? Как на практике решить этот вопрос?
Закон устанавливает, что критерии риска должны основываться на достоверных сведениях, характеризующих уровень риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере, а также практику соблюдения обязательных требований в рамках вида контроля, и обеспечивать возможность контролируемому лицу самостоятельно оценивать правомерность отнесения его деятельности и (или) принадлежащих ему (используемых им) иных объектов контроля к соответствующей категории риска.
Исполнение данного положения требует от контрольного (надзорного) органа анализа соответствующей информации, которая характеризует уровень риска в определенной сфере. Это означает, что КНО должен провести анализ случаев причинения вреда (ущерба) за определенный период, анализ практики нарушений ОТ в этой сфере и на основании этих данных вывести универсальные критерии риска в данном виде контроля. ✔️ При этом анализируемые сведения должны быть достоверными (то есть подтверждаться фактическими случаями причинения вреда).
При анализе данных сведений и выработке критериев необходимо учитывать:
сведения о степени тяжести фактического причинения вреда (ущерба) в подобных случаях, потенциальном масштабе распространения вероятных негативных последствий, влекущих причинение вреда (ущерба), с учетом сложности преодоления таких последствий;
вероятность наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, проводится с учетом предшествующих данных о фактическом причинении вреда (ущерба) вследствие наступления событий, вызванных определенными источниками и причинами риска причинения вреда (ущерба), по различным видам объектов контроля с выделением видов объектов контроля, характеризующихся схожей или различной частотой случаев фактического причинения вреда (ущерба);
добросовестность контролируемых лиц проводится с учетом следующих сведений (при их наличии) – указаны в части 7 статьи 23 ФЗ № 248-ФЗ.
При данном анализе рекомендуется составить матрицу риска (форма указана в экспертных материалах выше). В матрице разнести случаи фактического причинения вреда (ущерба), нарушения ОТ и таким образом станет понятно: насколько тяжкие последствия какие нарушения вызывают? Насколько часто они происходят конкретно в вашем МО?
Это сложный путь. Но именно на основании этого анализа можно правильно сформулировать рабочие критерии риска, применимые именно в вашем муниципалитете.
Управление рисками, установление критериев риска, индикаторов риска невозможно без учета сведений, используемых при оценке рисков (те, которые характеризуют тяжесть, вероятность, добросовестность и т.д.). Ведь закон обязывает КНО основываться на достоверных сведениях.️
Поэтому необходимо наладить сбор, обработку, анализ и учет сведений, которые используются при управлении рисками (установлении критериев, индикаторов…).
☝️ К таким сведениям могут относится сведения, полученные:
в результате проведения профилактических мероприятий;
в результате проведения контрольно-надзорных мероприятий;
в результате произошедших и зафиксированных событий (инцидентов), не повлекших возникновение вреда (ущерба);
от государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, в том числе в рамках межведомственного информационного взаимодействия;
при реализации полномочий в рамках лицензирования и иной разрешительной деятельности;
из отчетности, представление которой предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации;
по результатам предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг;
из обращений контролируемых лиц, граждан и организаций;
из сообщений средств массовой информации и других открытых источников;
иные сведения, характеризующие уровень рисков причинения вреда (ущерба), полученные с соблюдением требований законодательства Российской Федерации из источников, обеспечивающих их достоверность.
Перечень таких сведений, порядок их сбора, обработки, анализа и учета рекомендуется установить приказом (распоряжением) контрольно-надзорного органа.
Таким образом можно обеспечить (и доказать контролирующим органам) объективность и обновляемость сведений, необходимых для управления рисками.
На основании данных, полученных таким образом, можно устанавливать критерии риска, индикаторы риска.
31.05.2021
Перечень полезных ресурсов о реформе контрольно-надзорной деятельности, «регуляторной гильотине»:
1. https://knd.ac.gov.ru/ Вероятно, самая большая база данных о реформе от Аналитического центра при Правительстве РФ – актуальные новости, обучающие видео, документы.
2. https://gasu.gov.ru/infopanel?id=11824 Раздел Государственной системы «Управление», посвященный мониторингу КНД – официальная статистика.
3. https://www.economy.gov.ru/material/directions/gosudarstvennoe_upravlenie/sovershenstvovanie_kontrolno_nadzornoy_i_razreshitelnoy_deyatelnosti/ Раздел на сайте Минэкономразвития России, посвященный реформе контрольно-надзорной деятельности – официальные комментарии.
4. https://www.varmsu.ru/ На сайте Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления размещаются материалы, новости и анонсы мероприятий, в том числе в рамках реформы контроля (надзора) на местном уровне.
5. https://www.urc.ru/ В рамках Союза российских городов действует проектный офис «Муниципальный контроль».
07.06.2021
Индикатором риска является соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (ч. 9 ст. 23 ФЗ № 248).
Разберемся – в чем особенность индикаторов риска и как их правильно установить?
Во-первых, индикатор – это часть системы управления рисками (статья 23 – это глава 5 ФЗ № 248 – управление рисками. А как известно, положением о виде муниципального контроля может быть предусмотрено, что в данном виде контроля система управления рисками не применяется.
Поэтому, если система управления рисками не применяется, то и индикаторы риска не утверждаются. В этом случае, внеплановые КНМ назначаются на основании п. 1 ч. 1 ст. 57 ФЗ № 248 при наличии соответствующих сведений.
Во-вторых, важно отличать индикатор и критерий риска. Критерии риска – это, в первую очередь, инструментарий планирования деятельности органа контроля с учетом рисков (плановый контроль), а индикаторы риска – механизм, используемый для непосредственного реагирования на риски (внеплановый контроль).
В качестве критериев отнесения к категориям риска не может быть использована поступающая оперативно информация, указывающая на наличие нарушений обязательных требований, в результате которых может быть причинен вред охраняемым законом ценностям. Подобная информация должна быть использована в качестве индикаторов риска и должна являться основанием для внеплановых контрольно-надзорных мероприятий.
Для этого индикаторы риска должны основываться на результатах анализа причин рисков и обстоятельств причинения вреда охраняемым законом ценностям. А для этого важно собрать информацию о случаях причинения вреда и нарушения обязательных требований за прошедший период и провести ее анализ, вычленив из нее общие признаки, характерные именно для данного муниципального образования. Так мы получим объективные «рабочие» индикаторы риска (см. выше пост о сборе информации для установления индикаторов и критериев риска).
С учетом определенной установленной законом правовой природы и цели индикаторов риска основные требования к их установлению и применению сводятся к следующим:
если возможность применения индикаторов риска предусмотрена положением о виде муниципального контроля, то выявленные индикаторы риска являются безусловным основанием для проведения внепланового КНМ;
индикаторы должны быть разработаны на основе проведенного анализа сведений о фактах причинения вреда, причинах и обстоятельствах его возникновения;
показатели индикаторов должны иметь однозначно определяемое количественное значение или качественное выражение;
должна быть обеспечена возможность поддержания индикаторов риска в актуальном состоянии, то есть, возможность их регулярной̆ актуализации с учетом анализа сведений о фактах причинения вреда и причинах его возникновения.
☝️ При соблюдении данного подхода к установлению индикаторов риска будет обеспечена реальная возможность управления рисками на данной территории.
16.06.2021
Вопрос: Возможно ли возложение полномочий по осуществлению муниципального контроля за исполнением единой теплоснабжающей организацией…… на муниципальное учреждение?
Ответ: Если эта возможность предусмотрена ФЗ о виде контроля.
18.06.2021
Вопрос: Подскажите, будут ли приниматься отдельные ФЗ о виде контроля, либо это имеется ввиду уже действующие, например Земельный кодекс, в части муниципального земельного контроля?
Ответ: ФЗ о виде контроля — это отраслевые ФЗ, где закреплены предмет и название контроля. Поэтому ФЗ о виде для земельного контроля — это Земельный кодекс и т.д. Других законов ждать не нужно. Все они в законе спутнике ФЗ 170.
Вопрос: подскажите статью закона, где написано, что на муниципальном уровне система досудебного обжалования может не применяться вообще? А здесь не переплетается с ч. 3 ст. 98?
Ответ: ч. 4 ст. 39 248-ФЗ. В части 3 ст. 98 говорится об обязательности досудебного обжалования. Это процессуальное понятие. В ст. 39 речь идёт о применении досудебки на муниципальном уровне.
Вопрос: если пропишу в положении о виде контроля, что досудебный порядок подачи жалоб не применяется, то могу не описывать процедуры указанные в главе 9 закона об обжаловании решений контрольных органов, касающихся жалоб и при этом ч. ст. 98 на с 01.01.23 не затронет в такой редакции закона?
Ответ: все верно.
Вопрос: в положении обязательно прописывать все КНД, предусмотренные для каждого вида КНМ? Или можно ограничиться теми, которые считаешь нужными? Например, для выездной проверки можно использовать не все виды КНД, а только 2 вида, которые считаю необходимыми?
Ответ: В положении нужно установить только перечень КНД, который вы будете использовать исходя из разрешенных для каждого КНМ. Порядок их осуществления прописывать не нужно. Он описан в ФЗ.
Вопрос: А я считаю, что порядок нужно положении прописывать, потому что там можно устанавливать особенности.
Ответ: Положение нужно писать не как считаете, а как законом установлено. П. 7 ч. 5 ст. 3 установлено, что в положении пишется только то, что предусмотрено ФЗ. Никаких своих особенностей писать там невозможно. Поэтому я вижу в чате положения по 50-70 листов!!!!😱 Даже федеральные сложные положения по 10 листов пишут! Ведь не зря делались чек листы по положениями. Писать можно только особенности, которые ФЗ допускаются!
Вопрос: «3. Порядок проведения эксперимента устанавливается положением о виде контроля.» Это контрольное действие? — ДА. Как его не расписывать?
Ответ: Конечно. Только если ФЗ предусмотрен этот конкретный случай. п.7 ч. 5 ст. 3. Это норма для всех. Почти все процедуры подписаны в ФЗ. Особенности в положении только те, что предусмотрены в ФЗ. Это принципиальное положение закона, выработанное на стадии его разработки. Процедуры не должны растекаться по усмотрению применителей. Это важно соблюдать. Это норма закона!
Вопрос: я не отступила от чек-листа ни на йоту, просто я расписала КН действия, а не сделала отсылку на статью….уже на этом добавилось 4 листа текста.
Ответ: 1. Это превышение полномочий представленного органа. Не уполномочен он устанавливать это. 2. Дублирование ради чего? Чтобы после каждой поправки в закон править положение? Сделайте подробные методические материалы сельским поселениям, а не переписывайте весь закон в продолжение.
28.06.2021
Вопрос: В муниципальном режиме контроля некоторые виды контроля видоизменились. Например, ранее органы самоуправления проводились муниципальный контроль за автомобильными дорогами местного значения в границах населенных пунктов. Данный контроль теперь муниципальный контроль на автомобильном транспорте. Как быть с запланированными проверками на 2021 год?
Ответ: Действительно, некоторые виды муниципального контроля изменили не только свое название, но и предмет. При этом предмет сохранен в новом виде контроля, что не позволяет говорить о его отмене, и соответственно, об исключении таких проверок из планов. Разным в данной ситуации выглядит правовая, когда в новом положении о «новом» виде контроля вы устанавливаете норму о том, Проведение муниципального контроля на автомобильном транспорте.
☝️Это даст возможность правопреемства видов контроля в части планового контроля в таких случаях.
06.07.2021
Добрый день, коллеги! Это Алексей Пахомов и у меня серьезный разговор. У нас с вами осталось меньше полугода, чтобы принять положения о видах муниципального контроля. Это важнейший документ в сфере муниципального контроля. Его значение переоценить сложно. Очень важно разработать эффективный, лаконичный и юридически безупречный документ, чтобы на его основе строить новую систему муниципального контроля. А ведь идеология нового ФЗ 248 принципиально отличается от ФЗ 294. Хочу вам напомнить некоторые важные концептуальные особенности подготовки проекта положения:
1.В положении нельзя писать все, что мы хотим. Именно НЕЛЬЗЯ. Нельзя устанавливать особенности, которые МЫ хотим, как это было ранее. ФЗ 248 в п. 7 ч. 5 ст. 3 устанавливает, что положение может содержать ИНЫЕ сведения, НО только те, которые предусмотрены ФЗ 248. Это принципиальное отличие от 294-ФЗ. Не случайно Минэкономразвития выпустило в качестве методички чек-лист с вопросами положения (аналогичная версия выше в канале). Иных особенностей писать туда нельзя! Это принципиальная позиция, направленная на унификацию всего контроля в стране.
2. Конструкция положения принципиально отличается в зависимости от применения в муниципалитете важнейших институтов контроля – управление рисками, профилактика, досудебное обжалование, плановые КНМ. Здесь ФЗ 248 предусматривает свободу выбора – использовать или нет. Но от этого выбора зависит и техника составления самого положения. Например, отказ от управления рисками повлечет отсутствие в положении планового контроля.
3. В этой связи – положение невозможно переписать с другого муниципалитета. Вернее — возможно, но это крайне неэффективно. Главная мысль ФЗ 248 – управление рисками. И даже если вы от системы управления рисками (как совокупности норм права) отказались, то риски никуда не делись по факту. Ваша задача – их купировать. И вам все равно нужно определять эффективность и результативность контроля, его ключевые показатели. И тут важнейшее – риски в каждом муниципалитете РАЗНЫЕ! Поэтому невозможно в маленьком районе взять за основу положение о земельном контроле Москвы – это разные риски и соответственно разные документы. В районе, где добывают нефть, риски для земли иные, чем в районе, где только сельскохозяйственное производство. Сам смысл закона (и положения) – настроить системы под уникальный набор рисков, свойственный только этой территории! Для этого эти риски нужно ЗНАТЬ – вычленить, определить, проанализировать и категорировать.
4. Положение невозможно переписать из ранее действовавших административных регламентов! Это противопоказано! Это разные по своей природе и содержанию документы! Регламент – процедурный документ. Положение – акт высокой юридической силы в МО, определяющий структуру контроля.
5. В положении не нужно дублировать нормы ФЗ 248. Мало того, что вы ПРЕВЫШАЕТЕ свои полномочия (т.к. смотрим п. 7 ч. 5 ст. 3 ФЗ 248), так еще и даете повод прокуратуре после каждого изменения направлять вам представления.
6. В положение не нужно заводить регулирование, которое ФЗ 248 отнесено к другим МПА. Например, к положению не нужно прилагать форму используемых документов – предписаний и т.д., так как нормой статьи 21 ФЗ 248 установлено, что формы документов устанавливаются контрольным (надзорным) органом. Так же — по целому ряду полномочий.
7. И главное – чтобы написать положение важно ПОНИМАТЬ ИДЕОЛОГИЮ закона. Часто ее нужно считывать между строк – понимать, как профилактика связана с управлением рисками? Как установить критерии риска таким образом, чтобы проверяемому было выгодно самому заниматься профилактикой? Как при помощи КНМ без взаимодействия легко осуществлять контроль без согласования с прокуратурой и многое другое. Поэтому переписать положение с другого муниципалитета можно, но без понимания глубокого смысла преобразований осуществлять контроль по-новому невозможно!
8. За последние месяцы я просмотрел десятки проектов положений – федеральных, региональных, муниципальных, которые на поверхности свидетельствуют о совершенном непонимании управления рисками, профилактики, системы эффективности.
Подтверждением тому результаты теста, размещенного на телеграммканале. Только 19% прошедших тест набрали более 70% правильных ответов (обычно этот показатель свидетельствует об устойчивом понимании темы).
‼️Мой пост сегодня – о том, что перед написанием проекта положения важно понимать смысл и внутренние задачи нового законодательства, уловить связь между институтами нового закона. Для этого нужно УЧИТЬСЯ! Некоторые региональные советы муниципальных образований проводят курсы повышения квалификации по этим вопросам (обращайтесь к ним с таким предложением), СРГ (https://www.urc.ru/), ВАРМСУ (https://www.varmsu.ru/) проводили открытые лекции. Проводится множество курсов и семинаров по вопросам реформы КНД. Например, УЦ Советник (https://docs.google.com/forms/d/1RL0bZPnrOk2W3OsDgLW1acxUBtW2e2z40rlZQ1XTJiY/edit?usp=sharing).
Важно – не переписывать бездумно, а сначала понять в целом сложную структуру нового регулирования.
Можно простым языком пояснить — как должна внедряться система управления рисками в муниципальном контроле?
ОТВЕТ: Первое — нужно определиться — нужна ли вам система управления рисками в этом виде контроля. Если вы систему управления рисками не применяете, то плановые КНМ — запрещены. Соответственно важно оценить — важны ли вам в этом виде плановые КНМ. Возможно в благоустройстве они не принципиальны. Поэтому и от управления рисками в благоустройстве возможно можно отказаться. Если плановых КНМ у вас много в конкретном виде контроля (или план тут важен), то тогда нужно систему управления рисками применять.
Второе. Если Вы решили систему рисков применять:
1.Нужно установить минимум 3 категории риска (ч. 2 ст. 23) — это делаем в положении.
2.К каждой категории устанавливаем критерии (ст. 23). Это достаточно не просто. Это может быть вид разрешенного использования ЗУ, или вид деятельности юрлица или что-то подобное Кроме того, критерием может выступать поведение лица — например, если лицо привлекли к административной ответственности — это тоже критерий. Или если лицо добросовествно (примерный перечень в ч. 7 ст. 23). Перечень критериев вы устанавливаете в положении.
3.Все объекты контроля (например, земельные участки) вы относите к категориям (п.1) в зависимости от того какому критерию они соответствуют. Например, все ЗУ разграничиваете по видам разрешенного использования (три вида равно три критерия, самый простой случай). Это вы делаете постановлением местной администрации. У вас получается список земельных участков из 3 групп (3 категории). Его необходимо разместить на сайте (п. 7 ч. 3 ст. 46).
4.По итогам этой работы вы будете составлять план КНМ в отношении объектов в зависимости от категории риску, куда данный объект вошел. Периодичность КНМ установлена в ст. 25. Точную периодичность КНМ в зависимости от категории риска вы устанавливаете в положении с учетом «вилки» ст. 25.
Третье. Индикаторы риска к критериям и категориям отношения не имеют. Их используют для проведения внепланового контроля. Индикаторы — это описание конкретной ситуации, которая может возникнуть конкретно в вашем МО и которая может свидетельствовать о нарушении требований и соответственно, о необходимости провести там внеплановое КНМ. Например индикатор — поступление информации о произрастании борщевика или поступление информации о самовольном занятии земельного участка (это в упрощенном порядке). Перечень индикаторов риска утверждается представительным органом (не обязательно в положении, это может быть иной акт).
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 6 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относится организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования. Что делать с данным перечнем в связи с реформой? Нужно ли его отменять или вносить в него изменения?
ОТВЕТ: ФЗ 248 не предусмотрено утверждение перечня видов муниципального контроля, которые осуществляются в муниципальном образовании. В соответствии со статьей 18 ФЗ 248 сведения о видах контроля и КНО их осуществляющих вносятся в Единый реестр видов контроля. В связи с этим с даты вступления в силу нового положения о виде контроля ранее утвержденный перечень вы должны отменить (и порядок по его ведению).
Как осуществлять профилактику в 2021 году?
ОТВЕТ: Осуществление профилактики в 2021 году имеет свои особенности.
Во-первых, важно учесть, что в соответствии с ч. 4 ст. 98 ФЗ 248 до утверждения положения о виде контроля применяются ФЗ 294 и нормативные акты, принятые на его основе. Таким образом, до утверждения нового положения профилактика осуществляется в соответствии со «старыми» правовыми актами, в том числе реализуется ранее утвержденная программа профилактики.
Во-вторых, с момента вступления в силу нового положения о виде контроля реализуется ранее утвержденная программа профилактики на 2021 год (ч. 6 ст. 98 ФЗ 248) с учетом положений нового ФЗ 248, а также проводятся профилактические мероприятия, предусмотренные ФЗ 248 и новым положением, но новая программа профилактики не утверждается.
На 2022 и последующие годы программа профилактики обязательна вне зависимости, отказались ли вы от управления рисками или нет. Программу профилактики необходимо разработать и утвердить до 20 декабря 2021 года в соответствии с новым постановлением Правительства от 25 июня 2021 года № 990.
О руководствах по соблюдению обязательных требований
Информирование – это обязательное для органов местного самоуправления профилактическое мероприятие. При этом при среди прочей информации, органы местного самоуправления размещают на своих сайтах руководства по соблюдению ОТ. Можно выделить несколько особенностей руководств, установленных ФЗ об ОТ:
руководства утверждаются только в рамках осуществления государственного контроля (надзора) и только руководителем ФОИВа и НЕ утверждаются органами местного самоуправления (ч. 6 ст. 14 ФЗ об ОТ);
руководства применяются на добровольной основе – это фактически наглядные, удобные разъяснения ОТ, не содержащие новых правил;
руководства обязательны для разработки если за нарушение ОТ предусмотрена административная ответственность, а также руководства по соблюдению обязательных требований, нарушение которых является типовым или массовым (тоже обязанность для ФОИВов, ч. 8 ст. 14 ФЗ об ОТ).
Таким образом органы местного самоуправления не разрабатывают и не утверждают руководств, которые предусмотрены ст. 14 ФЗ об ОТ. Но могут размещать актуальные руководства, утвержденные ФОИВом на своем сайте или ссылку на них (в порядке ст. 46 ФЗ 248)
Вместе с тем, в рамках собственного правового регулирования, ОМСУ вправе разъяснять принятые ими муниципальные правовые акты, содержащие ОТ в порядке, которым ОМСУ установлен.
19.07.2021
Возможна ли такая схема работы по управлению рисками: определяем земельные участки с признаками нарушений, направляем рекомендации (письма) правообладателям и подготавливаем решения об отнесении их к категории риска, включаем земельные участки в перечень, для того чтобы в дальнейшем включить в план и провести плановые КНМ. Как это в положении можно написать?
ОТВЕТ: это принципиально не верный подход к управлению рисками. Управление рисками – это система, при которой главной задачей контрольного органа должно стать ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ нарушения. Для этого выделяются наиболее «рисковые» объекты, где ВЕРОЯТНОСТЬ нарушения наибольшая. Если там УЖЕ произошло нарушение – это означает, что контроль со своей задачей НЕ СПРАВИЛСЯ! Цель – не достигнута. Так как главный показатель эффективности контроля – СНИЖЕНИЕ нарушений, вреда, ущерба, а не фиксация нарушения и наказание. Поэтому систему критериев не следует привязывать к уже выявленным нарушениям. Система критериев – это признаки, которые характеризуют объект, на котором наибольшая ВЕРОЯТНОСТЬ нарушения.
Если у вас есть информация о нарушении – тут уже нужно проводить внеплановое КНМ, а признаки такого нарушения описывать как индикатор риска. Эту информацию поздно использовать для планового КНМ.
Об исключении из планов проведения проверок на 2021 год проверок, по которым отменен вид муниципального контроля
ФЗ № 170-ФЗ отменены некоторые виды муниципального контроля (в сфере недр, торговли). При этом, важно иметь ввиду, что ФЗ № 170-ФЗ вступил в силу с 01.07.2021 года и с этой даты отсутствуют правовые основания осуществлять эти контрольные функции (вне зависимости от отмены органами местного самоуправления положений и иных МНПА в этих сферах).
Правовым основанием для исключения таких проверок из плана на второе полугодие 2021 года является норма п. 6 постановления Правительства РФ от 30.11.2020 N 196 «Об особенностях формирования ежегодных планов…» «
Цитата: Включенные в ежегодный план плановые проверки, дата начала которых наступает позже 30 июня 2021 г., подлежат исключению из ежегодного плана, в случае, если на дату начала их проведения признаны утратившими силу положения федерального закона, устанавливающие вид государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в рамках которого планируется проведение проверок, или изменены федеральными законами наименование и (или) предмет соответствующего вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля, кроме случаев, когда указанные проверки подлежат проведению в рамках иного вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствии с положением об указанном виде государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
22.07.2021
Вопрос: Не будет ли являться нарушением закона формирование плана КНМ на 2022 год, если мы утвердим положение, которое вступит в силу с 01.01.2022. На каком основании можно формировать и согласовывать проект плана? Ведь формально положение ещё не вступило в силу.
ОТВЕТ: нет, нарушением это не является. Формирование плана КНМ осуществляется на основании чего. 5.1. ст. 98 ФЗ 248 со дня утверждения положения, даже если вступит в силу оно позже.
02.08.2021
При формировании плана КНМ на 2022 год важно учитывать положения Постановления ПРФ от 31.12.2020 № 2428, в том числе положения, которые необходимо заранее заложить при разработке положения о виде контроля. Речь идет о п. 7 указанного Постановления.
В ежегодный план включаются мероприятия по объектам контроля, для которых в году реализации плана истекает период, установленный ФЗ о виде контроля, положением о виде, с даты окончания последнего планового мероприятия.
Если такие мероприятия ранее не проводились, срок исчисляется с даты (пп. «А» — «в» п. 7 Постановления):
• госрегистрации организации (гражданина в качестве ИП), за исключением случаев, указанных ниже;
• начало осуществления организации или ИП отдельного вида предпринимательской деятельности, если это требует уведомления;
• иного события, которое ведет к возникновению объекта контроля. Такое событие определяется федеральным законом о виде контроля, положением о виде контроля.
Таким образом, для определения условия включения в план КНМ, при отсутствии иных указанных условий, вам нужно в положение о виде контроля включить:
период времени с даты окончания проведения последнего планового контрольного (надзорного) мероприятия, по истечении которого объект включается в план КНМ;
событие, которое ведет к возникновению объекта контроля и от наступления которого будет отсчитываться период времени, по истечении которого объект включается в план. Таким событием может быть, например, регистрация права на земельный участок или иное.
17-18.08.2021
Одна из главных проблем в вопросе подготовки положений о видах контроля – это объекты контроля и все, что с ними связано.
Что же такое объекты контроля? Как правильно их определить и описать? И как правильно и в какой форме учитывать?
Объекты контроля – это один из ключевых элементов системы управления рисками. Одна из главных функций контрольного органа – это работа с подконтрольной средой. Говоря проще – контрольный орган должен знать на определенной территории все потенциальные источники риска, где может быть причинен вред (ущерб). Для этого контрольный орган проводит ПОСТОЯННЫЙ мониторинг подконтрольной среды на определенной территории (ч. 5 ст. 22 ФЗ 248). Понятно, что «мониторить» нужно не все подряд, а только те области, где риск наиболее вероятен и его масштаб будет наибольшим. Для этого контрольный орган должен охватить максимум таких объектов – он их должен «видеть», при этом в идеале – «видеть» все (чтобы не пропустить самые рисковые нужно сначала увидеть все объекты и уже потом выделить наиболее опасные). Тут мы подходим к главному – объектам контроля по смыслу ФЗ 248.
В статье 16 ФЗ 248 указано 3 группы таких объектов контроля:
1) деятельность, действия (бездействие) лиц;
2) результаты деятельности (например, какие-либо товары);
3) производственные объекты.
Главный признак объекта контроля – К НЕМУ каким-либо НПА предъявляются ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ. Это ключевое!
Часто задают вопросы – как понять какие объекты нужно учитывать? Как их выявить? Что можно не учитывать?
Понимание объекта контроля рождается не когда вы их будете «придумывать» ради учета, а когда они возникнут из анализа НПА, которыми в данном виде контроля предъявляются какие-либо требования. Требования всегда должны предъявляться к объектам, указанным в ст. 16 ФЗ 248. Они не могут просто висеть в воздухе! (непонятно к чему? К каким лицам? Или к состоянию материального объекта?)
Например, муниципальный контроль в сфере благоустройства. Основной нормативный источник – правила благоустройства. Важно «разложить» правила на составные части, с карандашом в руках выделить требования и подчеркнуть – к чему они предъявляются?
Здесь есть еще одна тонкость, где можно ошибиться.
В подавляющем большинстве правильно предъявлять требования не к лавочкам, площадям и урнам, а к поведению лиц, которые эксплуатируют их. Поэтому правильно сформулированное требование такое (условный пример) – «организации, владеющие лавочками обязаны окрасить лавочки в зеленый цвет». Таким образом имеем четкое требование, обращенное к деятельности организации (при этом понимаем, кто должен его соблюдать и кого проверяем). Объект – деятельность организации (п. 1 ч. 1 ст. 16). Будет ошибочным относить такое требование к п. 3 (производственный объект), так как лавочка сама себя не окрасит.
При этом, если по-честному – мы почти всегда и везде должны предъявлять требования к деятельности (это основы теории контроля (надзора). Контроль всегда направлен на ЛИЦ, а не на материальные объекты.
Материальные объекты для нас – всего лишь удобный инструмент для организации контроля. Их часто удобнее учитывать для целей контроля, чтобы выполнить его цель – выявить наиболее рисковое. Например, в земельном контроле всегда удобнее учитывать земельные участки (но по-честному наша контрольная деятельность будет направлена на контроль деятельности лиц).
Поэтому для понимания того, какие объекты контроля в каждом виде у нас существуют мы должны пойти по следующему регламенту:
1. Определить весь перечень НПА, где сосредоточены требования в сфере данного вида контроля;
2. Выделить из этих НПА все требования, относящиеся к виду контроля;
3. Выписать – к ЧЕМУ эти требования предъявляются (деятельность или производственный объект? К товарам?);
4. Сгруппировать эти объекты по 3 группам (ч. 1 ст. 16);
5. Определиться по МПА – где нужно более четко прописать требования (чтобы требование было четким и объект был понятным, если в НПА этого нет) – это ВАЖНЕЙШЕЕ условие для осуществления законного контроля!
По сути дела, результатом данной работы будет не только выявление перечня объектов, но и правильное выстраивание логической цепочки:
Перечень обязательных требований, которые закреплены в НПА (что собственно лицо должно соблюдать?) – объекты контроля (к чему эти требования предъявлены? Каково законное состояние объекта?) – контролируемое лицо (кто их должен соблюдать?) – предмет контроля (какой вид контроля защищает данные правоотношения от нарушений?).
Главное в этой цепочке – логическая связь между всеми элементами. В любом виде контроля должна быть ясная ситуация – все требования должны быть не сами по себе, а должны предъявляться к понятному объекту. Количество этих требований и объектов можно ПОСЧИТАТЬ!
Таким образом мы достигаем изначальной цели (с чего начинался пост) – мы «видим» все объекты! Если объекты невозможно систематизировать и понять какие требования к ним предъявлены – значит регулирование в данной сфере – очень плохого качества. Это означает, что контролируемые лица не знают «что у них проверяют», а контролер «не понимает, что должен проверять». Это почва для серьезных злоупотреблений и «размывания» вида контроля.
Именно к такой идеальной схеме мы должны стремиться. И объекты контроля – важнейший инструмент в выстраивании всего контроля в стране.
Более того, цифровизация системы КНД в итоге приведет к необходимости фактического «поштучного» учета всех объектов контроля и «пересчета» всех обязательных требований. Эта работу уже ведется в рамках Единого реестра обязательных требований и до муниципального уровня тоже дойдет.
P.s. Безусловно здесь много сложностей. Часто муниципалы проверяют НПА государственного уровня и не могут влиять на нормотворчество, но описанная выше схема должна стать основой для выстраивания работы хотя бы в рамках муниципальных актов (четкое описание всех требований и к чему они предъявляются).
Итак, мы поняли, что объект контроля – по сути, инструмент контрольного органа, который обеспечивает его важнейшую функцию – «увидеть» всю подконтрольную среду, для того, чтобы выделить в ней самые опасные (наиболее рисковые) точки (объекты). Эти объекты подлежат выделению в более высокие категории риска и в соответствии с установленной ФЗ 248 периодичностью подвергаются плановому контролю.
Но для того, чтобы выделить самые рисковые объекты, нужно в начале собрать в единый перечень все объекты, независимо от рисков (просто для того, чтобы не упустить наиболее рисковые). Этот тезис вызывает наибольшее неприятие у инспекторов – ведь здесь нужно провести действительно огромную работу – собрать в едином месте все объекты. Но эта работа необходима, и она должна быть проведена. Иначе управление рисками – не более чем профанация.
Это даст ясность в понимании – а что мы вообще контролируем? На какие объекты распространяется «власть» контрольного органа? Это важно и органу, и бизнесу – в конце реформы мы должны прийти к ситуации, когда бизнес может в информационной системе видеть – какие контрольные органы включили его объект в свой вид деятельности и орбиту внимания?
Далее – по ключевым вопросам.
В каких случаях учет объектов может не осуществляться?
В силу положений статьи 16 ФЗ 248 учет объектов контроля осуществляется во всех видах контроля. ФЗ 248 не содержит исключений из данного правила. Поэтому порядок учета объектов должен быть предусмотрен во всех положениях, в том числе если в данном виде контроля не применяется система управления рисками.
Безусловно, ценность учета объектов вне управления рисками снижается, так как учет объектов – это прежде всего инструмент планового контроля (которое при отказе от управления рисками не применяется), так как именно учтенные объекты мы категорируем и определяем периодичность ПЛАНОВЫХ КНМ. Для внепланового контроля учет вроде как и не нужен… т.к. внеплан проводится в отношении любого объекта, по которому есть основания.
НО!
Управление рисками – это не только плановые КНМ, это еще и КНМ без взаимодействия, это профилактика – и тут мы тоже должны видеть все объекты и проводить в отношении них профилактику (а это тоже нужно делать с учетом наиболее рисковых направлений). Поэтому учет объектов тут тоже важен.
Кроме того, цифровизация КНД в идеале предполагает включение объектов контроля в проектируемые реестры. И без их включения туда – проведение как плана, так и внеплана будет технически невозможно.
Что необходимо непосредственно учитывать? Можно ли учитывать организации, граждан? Как учитывать деятельность?
В предыдущем посте мы разобрались, что объекты контроля у нас делятся на три группы. При этом, подавляющая часть объектов – это деятельность, весь контроль направлен на то, чтобы именно деятельность лиц сделать «правильной». На материальные объекты мы можем повлиять только через чью-то деятельность.
При этом, затруднительно осуществлять «учет деятельности, действий (бездействия) лиц»…
Поэтому мы используем для учета какие-либо логически обособленные объекты – например, здания, земельные участки, транспорт, товары и другое. Эти объекты у нас связаны с лицами и главное – их легче учитывать.
Поэтому для учета объектов лучше всего составить набор сведений, которые будут характеризовать объект контроля в ЕГО СОВОКУПНОСТИ:
— вид объекта (все это берем из статьи 16 ФЗ 248 – три вида)
— лицо (организация, ИП, гражданин), которое владеет (пользуется) этим объектом
— индивидуализирующие признаки этих лиц (ИНН, адрес и другое, что нужно для целей контроля)
— иные сведения.
Из данного набора сведений необходимо сформировать форму журнала, перечня, который будет являться формой учета. Данную форму нужно утвердить правовым актом.
Важные моменты:
— не нужно в рамках, например, благоустройства учитывать каждую урну, лавочку, малую архитектурную форму и ставить на них персональный номер. В журнале достаточно указать – «малые архитектурные формы, находящиеся во владении (пользовании) МУП «ЖКХ». При этом в земельном контроле целесообразно учитывать каждый участок.
— важнейшее – из первого поста – учитываем ТОЛЬКО ТЕ ОБЪЕКТЫ, К КОТОРЫМ предъявляются обязательные требования (читаем внимательно ст. 16 ФЗ 248). Например, в рамках благоустройства требований к транспортным средствам не предъявляется, даже если оно заехало на газон! Это другие правоотношения!
— производственные объекты – берем их вид из п. 3 ч. 1 ст. 16. Не нужно выдумывать свои. Например, не может быть объектом контроля «улица Ленина». 1. Вряд ли у этого объекта есть владелец 2. Как к единому объекту вряд ли есть единые требования. Но можно – прилегающая территория, т.к. это правовое понятие, закрепленное в законодательстве и к нему могут предъявляться требования.
26.08.2021
Объекты контроля (заключительная часть)
Итак, как же необходимо на практике учитывать объекты при таком многообразии к пониманию их сути?
Ведь это могут быть как материальные объекты (земельный участок), так и нечто неосязаемое – деятельность контролируемых лиц, результаты деятельности (например, коммунальные услуги).
Повторю еще раз важную мысль – объекты контроля – это не обязательно материальный объект. Объект контроля – это то, на что мы хотим направить контроль и сопоставить объект контроля с неким «правильным» состоянием («правильным» поведением лица, «правильным» состоянием земельного участка или «правильным» оказанием услуг).
Но учитывать нам всегда удобнее только то, что более-менее ощутимо, что имеет некие критерии объекта – предметы, участки, юридические лица и другое.
В прошлом посте я писал, что объект контроля – явление комплексное, его можно характеризовать как совокупность некоторых характеристик, на что направлена контрольно-надзорная деятельность.
Поэтому технически рекомендуется обозначить в положении объекты контроля в привязке к неким формализованным характеристикам:
— земельные участки (их можно посчитать и учесть)
— деятельность конкретных организаций (их можно посчитать и по ОКВЭД связать их деятельность с определенной контролируемой сферой). В этом случае мы не то чтобы учитываем сами организации, мы учитываем их деятельность, но формально привязываемся к организациям). Здесь же мы можем учитывать организации, оказывающие определенные услуги (если эти услуги являются объектом контроля).
Не забываем, что учитываем только те объекты, к которым имеются обязательные требования в НПА!
Про этапность учета. Смысл учета объектов контроля в том, что мы должны видеть все «поле» контроля, чтобы не упустить ни один объект. Поэтому по смыслу управления рисками мы должны учесть ВСЕ объекты контроля и иметь их в своем реестре.
Но, безусловно, жизнь вносит свои коррективы, и при необходимости работа по учету объектов контроля может быть растянута во времени. При этом важно не забывать о сути данной работы – учет обеспечивается, для того, чтобы вычленить МАКСИМАЛЬНОЕ число объектов с наиболее высоким риском. Значит и работу необходимо начинать именно с них. Если работу выстроить по принципу – поулично, по поселениям итд, то вряд ли это будет отвечать интересасfм эффективности контроля.
Сначала вовлекаем в работу (плановый контроль) потенциально самые рисковые объекты, затем менее рисковые! (но всегда делаем оговорку, что все таки мы сначала собираем все объекты в единый перечень, а только затем присваиваем им категорию риска, поэтому такая работа условна).
Ну и конечно же учет объектов, растянутый во времени не может продолжаться десятилетия. Тут важно понимать конечный срок (и он должен быть обозримым и разумным и согласованным с надзорными органами).
Как обновлять (актуализировать) перечень объектов?
Тут рекомендуются 2 стратегии в зависимости от вида контроля, которые вы можете закрепить в положении о виде:
— актуализировать перечень объектов в определенный срок, закрепленный в положении (например, ежегодно до 1 сентября запрашивать в Росреестре сведения о вновь образованных земельных участках и т.д.; до 15 сентября силами КНО вносить изменения в перечень учтенных объектов, обновлять категории по ним; и как раз к 1 октября формируем план КНМ на следующий год с учетом актуализированного перечня). Эта стратегия подойдет тем видам контроля, где есть некий источник информации об объектах, например, по земельным участкам (Росреестр)
— закрепить в положении, что актуализации перечня объектов контроля осуществляется при поступлении в КНО информации из разных источников о новых объектах, изменениях их характеристик и т.д. Эта стратегия подойдет тем видам контроля, где нет централизованного источника информации об объектах, а изменения не так часты.
19.09.2021
Регуляторная гильотина: реформа системы госконтроля
Три года назад в России существовало (https://secretmag.ru/enciklopediya/chto-takoe-regulyatornaya-gilotina-obyasnyaem-prostymi-slovami.htm) более 200 видов государственного контроля, более 600 разрешений, а понятие обязательного требования не было законодательно определено.
Некоторые документы сохранились ещё с советских времен, противоречили друг другу и имели разные трактовки. Формулировки требований, предъявляемых к подконтрольным объектам, не всегда были прозрачными и непротиворечивыми — и даже не всегда были описаны в законодательстве.
В 2019 году Правительство утвердило план, как снизить избыточные требования к бизнесу. Реформа, направленная на сокращение административной нагрузки на бизнес, получила название регуляторная гильотина.
2020 год стал знаковым для реализации реформы: 31 июля Президент Владимир Путин подписал два ключевых закона, зафиксировавшие нововведения реформы:
• Исключение устаревших требований законодательства;
• Определение того, что такое обязательные требования и какие они бывают;
• Ограничение сроков действия этих требований шестилетним периодом;
• Законодательно установлены единые сроки вступления новых требований в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября;
• Закреплена необходимость использовать риск-ориентированный подход к проверкам и категорирование объектов контроля по уровням рисков.
Регуляторная гильотина позволила к 2021 году на 33% сократить количество обязательных требований. Правительственная комиссия отменила 3003 и приняла 447 новых, более современных нормативных актов.
Работа над устранением избыточных требований и формированием новых моделей регулирования шла и продолжает идти в 43 рабочих группах. Можно ожидать, что по различным видам контроля введение риск-ориентированного подхода к проверкам поможет сократить их количество и затрачиваемое время на 10-20%, отмечают эксперты РАНХиГС.
Теперь все требования к бизнесу будут перечислены в специальном реестре, по состоянию на осень 2021 года идёт его формирование и наполнение. Все обязательные требования будут систематизированы как по видам бизнеса, так и по видам контроля, к каждому требованию будет привязан установивший его нормативный правовой акт.
Законодательно срок действия каждого требования не может превышать шести лет. Если его не актуализировали и не продлили, оно аннулируется.