Автор:Эльдар Сулейманов
Без должного внимания из-за сезона летних отпусков осталась весьма плодотворная работа Пленума Верховного Суда РФ (далее — ВС РФ) в этот период.
За первый месяц лета Пленум собирался три трижды. Помимо процедурных, законотворческих и уголовно-правовых актов в ходе заседания 28 июня 2022 года было принято весьма важное, в том числе для муниципалов, постановление Пленума ВС РФ № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».
Коротко о наиболее интересных положениях данного постановления.
Что считать решением, подлежащим оспариванию по КАС РФ или АПК РФ?
ВС РФ объясняет, что в судебном порядке можно оспорить разные действия и решения чиновников. Они могут быть приняты в устной, письменной и электронной форме, в том числе и в автоматическом режиме.
Но обратиться в суд можно в случае несогласия не только с формализованным решением, но и любым другим. Например, предметом судебного контроля могут стать действия, связанные с организацией дорожного движения, вроде установки новых знаков или настройки светофоров. «Действия могут совершаться, в частности, посредством размещения информации в сети «Интернет», — подчеркивает ВС.
Бездействием, которое можно оспорить, считается ситуация, когда чиновник не делает, что должен. Например, не рассматривает поступившее к нему заявление или не спешит принимать по нему решение.
Особо оговорено, что по правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ могут быть оспорены в том числе письменные решения, имеющие ненормативный характер, для которых законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам).
Признаки документа, подлежащего оспариванию.
Указано, что при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание.
О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований.
Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.
Акты налоговых, таможенных проверок, а также акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со ст. 87 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон о контроле), не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений.
При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки (принятые по результатам проверки решения налогового или таможенного органа; предписания органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля об устранении выявленных нарушений и т.п.).
Нас здесь интересует оговорка о том, что акты проверки, исходящие от органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут быть оспорены как решения, если в нарушение Закона о контроле в них содержатся требования, предусмотренные ч. 2 ст. 90 указанного закона.
Документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества, и не являющиеся исходя из их содержания решениями, не подлежат самостоятельному оспариванию (например, удостоверения, свидетельства, справки, протоколы публичных слушаний).
Не подлежат рассмотрению по правилам, предусмотренным главой 22 КАС РФ, главой 24 АПК РФ:
— решения, принятые в ходе производства по уголовному делу. Их можно оспорить по правилам ст. 125 УПК РФ («Судебный порядок рассмотрения жалоб»);
— решения, действия (бездействие), связанные с разрешением учреждениями или органами, исполняющими наказание, вопроса об освобождении от отбывания наказания (в частности, об обжаловании лицом, отбывающим или отбывшим наказание, неприменения акта об амнистии в отношении его);
— решения, которые нужно обжаловать по правилам КоАП РФ или 25-й главы АПК РФ(«Рассмотрение дел об административных правонарушениях»).
— решения, принятые в рамках производства по делу об административном правонарушении и выступающие в качестве доказательств по такому делу, поскольку доводы о недопустимости конкретного доказательства излагаются в ходе рассмотрения соответствующего дела, в рамках обжалования состоявшихся постановлений (решений).
Вместе с тем действия (бездействие) должностных лиц, связанные с применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, которые не могут оказать влияние на вывод о виновности либо невиновности лица, в отношении которого решается вопрос о привлечении к административной ответственности, но повлекшие нарушение прав, свобод физических или юридических лиц, могут быть оспорены ими в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ, главой 24 АПК РФ, в том числе в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении либо прекращения производства по делу об административном правонарушении.
В таком же порядке могут быть оспорены решения органов власти, должностных лиц, их действия (бездействие), принятые, совершенные после вынесения постановления по делу об административном правонарушении и связанные с ним, для которых КоАП РФ, главой 25 АПК РФ не установлен порядок обжалования (например, отказ в предусмотренном законом порядке возвратить водительское удостоверение по истечении срока лишения специального права).
О порядке обращения в суд.
Вид судопроизводства и процессуальный порядок рассмотрения дела о защите прав, свобод и законных интересов заявителя определяется судом. Он должен учитывать характер правоотношений, из которых вытекает требование заявителя, а не форму обращения. «Оформление искового заявления вместо административного искового заявления не влияет на определение вида судопроизводства», — подчеркивает Пленум.
Кое-что о подсудности.
По общему правилу административные исковые заявления рассматриваются по месту нахождения госоргана, принявшего спорное решение. Кроме того, КАС позволяет подать иск по месту жительства гражданина или нахождения организации. Если решения госоргана распространяются на территорию нескольких субъектов или всю страну, подавать иск можно там, где будет исполняться спорное решение.
Сроки обжалования.
Срок обращения в суд считается со дня, следующего за днем, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов.
Вопрос о причинах пропуска срока суд может поднять и самостоятельно, не дожидаясь мнения участников спора. Причины пропуска срока. обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании.
Уважительность причин пропуска срока оценивается судом независимо от того, заявлено ли гражданином, организацией отдельное ходатайство о восстановлении срока. В случае пропуска указанного срока без уважительной причины суд отказывает в удовлетворении административного иска (заявления) без исследования иных фактических обстоятельств по делу (п. 3 ч. 1, ч. 5 ст. 138, ч. 5 ст. 180, ч. 5 ст. 219 КАС РФ, п. 3 ч. 2 ст. 136 АПК РФ).
«Возвращение административного иска другим судом по причине его неподсудности или в связи с нарушением требований, предъявляемых к содержанию заявления и прилагаемым к нему документам, сами по себе не являются уважительными причинами пропуска срока обращения в суд», — подчеркивает Пленум. Однако, если данные нарушения были допущены гражданином, организацией при добросовестной реализации процессуальных прав, причины пропуска срока обращения в суд могут быть признаны уважительными (например, при неприложении к административному исковому заявлению (заявлению) необходимых документов в связи с несвоевременным представлением их гражданину органами власти, должностными лицами).
В том случае, когда гражданин, организация в установленные законодательством сроки по своему усмотрению обжаловали решение, действие (бездействие) в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу и в удовлетворении жалобы отказано или ответ на жалобу не получен в установленный срок, соответствующее решение, действие (бездействие) также могут быть оспорены в суде.
В этом случае обращение с жалобой может являться основанием для восстановления срока (ч.ч. 6, 7 ст. 219 КАС РФ, ч. 4 ст. 198 АПК РФ).
Самостоятельность суда.
Суд не связан правовой квалификацией спорных отношений, он вправе оценить решение со ссылкой на нормы права, не указанные в иске. Не связан суд и доводами жалобы, потому что ему в любом случае нужно проверять имеющие значение для дела обстоятельства.
Формальные нарушения порядка принятия решений по общему правилу не могут служить основанием для признания их незаконными, подчеркивает ВС. Другое дело, если нарушения были существенными и повлияли на права заявителя.
Про аналогию закона и аналогию права.
Суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм рассматривает дело исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права), если при проверке законности решения, действия (бездействия) будет установлено, что имеется пробел в правовом регулировании, который повлиял на возможность реализации прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.
В частности, посредством применения аналогии судом могут быть преодолены пробелы, связанные с отсутствием подзаконных актов, определяющих порядок реализации права гражданином или организацией.
Аналогия не может применяться, если этим ограничиваются права, свободы граждан и организаций, в том числе предусматриваются новые обязанности или ответственность, усиливаются применяемые к лицам меры принуждения (ст. 9 и ч. 6 ст. 15 КАС РФ, ст. 6 и ч. 6 ст. 13 АПК РФ).
Про разъяснения от госорганов.
В том случае, когда гражданин или организация, обратившиеся в суд, либо орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, ссылаются на выполнение разъяснений законодательства, полученных в установленном порядке, при проверке законности оспариваемых решений, действий (бездействия) судам необходимо учитывать следующее.
Акты, содержащие разъяснения законодательства (методические рекомендации, разъяснения, письма и т.п.), могут быть учтены судом при проверке законности оспариваемых решений, действий (бездействия).
Если суд придет к выводу о несоответствии закону актов, содержащих разъяснения законодательства, то по общему правилу такие разъяснения не учитываются при рассмотрении дела, за исключением случаев, когда на основании выполнения разъяснений, в том числе адресованных конкретным лицам, были реализованы права (исполнены обязанности) гражданина, организации и с учетом обстоятельств дела необходимо обеспечить поддержание доверия к закону и действиям государства (например, п. 8 ст. 75 и подп. 3 п. 1 ст. 111 НК РФ).
Ограниченное усмотрение.
Суды могут признавать незаконными решения чиновников, принимаемые по усмотрению. Пленум приводит в пример ситуацию, когда местные власти решили перенести пешеходный переход. Суд может разобраться в вопросе и отменить решение, если чиновники не учли все обстоятельства, влияющие на безопасность дорожного движения.
Об обжаловании.
В некоторых случаях законодательство допускает оспаривание решения госоргана в вышестоящем органе. Например, такой порядок предусмотрен для решений налоговиков. Если по результатам внутренней апелляции решение останется в силе, то суд будет рассматривать именно первоначальное решение. Если же вышестоящий орган изменит или отменит решение, тогда предметом рассмотрения суда будет именно апелляционный акт.
Прекращение производства.
Суд может прекратить производство по спору с госорганом, если тот исправил свою недоработку, отменил свое решение или прекратил бездействие. Но разбирательство точно продолжится, если заявитель дополнительно попросил о компенсации морального вреда или возмещении ущерба, причиненного действиями или бездействием чиновников.