Автор:Алексей Машаров
https://acmoul.ru/wp-content/uploads/2024/03/obnarodovanie_municipalnih_pravovah_aktov.pdf
Автор:Светлана Бирюкова
Согласно абзацу второму части 4 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) в случае, если в соответствии с законом субъекта Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления переходят к органам государственной власти субъекта Российской Федерации, ранее принятые во исполнение данных полномочий муниципальные правовые акты действуют до принятия органами государственной власти субъекта Российской Федерации правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения. Со дня вступления в силу последних ранее принятые муниципальные правовые акты, которыми урегулированы такие правоотношения, не применяются.
Из этого следует, что в случае перераспределения полномочий все полномочия, в том числе по принятию правовых актов, необходимых для их реализации, с момента вступления закона субъекта Российской Федерации в силу переходят к органам государственной власти субъекта Российской Федерации (если данным законом не установлен иной порядок их осуществления в определенный переходный период). Соответственно, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе отменять и признавать утратившими силу ранее принятые муниципальные правовые акты в соответствующей сфере. Что касается внесения изменений в ранее принятые муниципальные правовые акты, то прямо такая возможность федеральным законом не предусмотрена. В этой связи полагаем, что наиболее правильным с точки зрения юридической техники при необходимости корректировки правового регулирования соответствующих общественных отношений является принятие уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового правового акта субъекта Российской Федерации взамен муниципального правового акта.
Автор:Светлана Бирюкова
Согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Предоставление возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их бессрочной передачи законом субъекта Российской Федерации органам государственной власти субъекта Российской Федерации в качестве государственных полномочий этого субъекта РФ фактически исключало бы из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения. А это не соответствует нормам Конституции Российской Федерации и противоречит отраслевым федеральным законам, устанавливающим такие полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного значения. С учетом этого Федеральный закон № 131-ФЗ установил, что перераспределение региональных и муниципальных полномочий законом субъекта Российской Федерации осуществляется на определенное время, которое при этом не может быть меньше срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего соответствующий закон (хотя данный срок может быть и более длительным).
Таким образом, перераспределение полномочий носит временный (срочный) характер. В связи с этим полагаем, что приведение устава муниципального образования в соответствие с законом субъекта Российской Федерации о перераспределении полномочий не является строго обязательным. Вместе с тем в силу принципа единства правового пространства с точки зрения юридической техники более корректно было бы приостанавливать действие соответствующих норм устава на период действия такого закона субъекта Российской Федерации.
Системный анализ положений части 1.2 и части 4 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ показывает, что в случае перераспределения полномочий все полномочия, в том числе по принятию правовых актов, необходимых для их реализации, с момента вступления закона субъекта Российской Федерации в силу переходят к органам государственной власти субъекта Российской Федерации (если данным законом не установлен иной порядок их осуществления в определенный переходный период). При этом муниципальные правовые акты, принятые во исполнение данных полномочий органами местного самоуправления, сохраняют свою силу до принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, регулирующих данные правоотношения.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос: Обязательно ли точное дословное воспроизведение типовых форм в утверждаемых органами местного самоуправления положениях, регламентах? Допускается ли внесение изменений (дополнение или исключение) в типовые формы документов?
Ответ. Типовая документация — формы документов, наиболее употребимые при разработке проекта, заключении сделок, контрактов (Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. «Современный экономический словарь. — 6-е изд., перераб. и доп. — М.» (ИНФРА-М, 2011).
Типовая документация (типовые положения, регламенты, договоры, схемы и т.д.) может быть разработана федеральными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. Соответственно изменения в типовую документацию должны вноситься тем органом власти, который ее утвердил.
Так, например, Правительством Российской Федерации была утверждена типовая форма трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения (Постановление от 12 апреля 2013 г. № 329). Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации было поручено давать разъяснения по применению данной типовой формы. Что же касается изменений типовой формы, то они вносились в нее два раза Правительством Российской Федерации.
В качестве примера можно также привести типовую форму контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту (Закон Амурской области от 10 октября 2008 г. № 108-ОЗ). Произвольные изменения в указанный контракт вноситься не могут. Для его изменения необходимо внести поправки в данный региональный закон.
Или, например, Решением Мазановского районного Совета народных депутатов Амурской области от 30 мая 2007 г. № 438-р утверждено положение о дружинах по охране общественного порядка и типовая форма устава дружины по охране общественного порядка. В указанную типовую форму устава изменения может внести только представительный орган данного муниципального района.
Представляется, что типовая форма предполагает при ее применении точное ее воспроизведение, за исключением той ее части, которая оставлена для заполнения (вариативная часть типовой формы). Вместе с тем, полагаем, что данные документы носят рекомендательный характер, если иное не установлено принявшим ее нормативным актом.
Разъяснение дано Комитетом Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на официальном сайте Комитета.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос: Должен ли глава муниципального образования в случае подписания нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования, в течение 10 дней в этот же срок и опубликовать такой акт? Имеет ли право глава муниципального образования устанавливать сроки опубликования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования, по своему усмотрению?
Ответ. В положениях ч. 13 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ регламентирована процедура подписания и обнародования нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования. Данная процедура включает в себя следующее: нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней; глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования; в этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений; если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования; если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.
Десятидневный срок, установленный в ч. 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, следует рассматривать в качестве гарантированного срока, в течение которого глава муниципального образования должен либо подписать и обнародовать нормативный правовой акт, либо его отклонить.
Таким образом, установление в данной норме максимального срока обязывает высшее должностное лицо муниципального образования принят соответствующее решение в течение указанного периода — от 1 дня до 10 дней, а при повторном рассмотрении (преодоление отлагательного вето) глава обязан подписать акт в срок от 1 дня до 7 дней и опубликовать его.
В случае отклонения главой муниципального образования, исполняющим полномочия главы местной администрации, нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования, Федеральный закон № 131-ФЗ предоставляет ему еще 10 дней для подготовки мотивированного обоснования отклонения нормативного правового акта либо предложений о внесении в него изменений и дополнений и направления этих материалов в представительный орган муниципального образования.
Комитет обращает Ваше внимание на то, что представительный орган муниципального образования не может срок, установленный ч. 13 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ, по своему усмотрению сокращать или увеличивать. Это будет являться нарушением федерального законодательства.
В данной норме нет точного указания, с какого момента должен исчисляться срок для подписания и обнародования главой муниципального образования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования.
В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов. Таким образом, начало течения указанного срока может быть прописано в уставе муниципального образования.
При этом, исходя из системного толкования вышеперечисленных норм, полагаем, что указанный срок должен определяться с даты поступления главе муниципального образования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования.
В отношении Вашего вопроса о том, имеет ли право глава муниципального образования устанавливать сроки опубликования нормативного правового акта представительного органа муниципального образования по своему усмотрению, сообщаем. Федеральным законом № 131-ФЗ за главой муниципального образования не закреплено право устанавливать сроки опубликования нормативного правового акта представительного органа муниципального образования. Полагаем, что данный срок, в силу п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ, также должен быть определен уставом муниципального образования.
Разъяснение дано Комитетом Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на официальном сайте Комитета.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Подлежит ли признанию утратившим силу (отмене) представительным органом муниципального образования муниципальный правовой акт, не имеющий нормативного характера, который признан судом недействительным (недействующим), либо не требуется принятия какого-либо правового акта, направленного на исполнение решения суда?
Ответ. Муниципальные правовые акты утрачивают свою силу (прекращают действие) в следующих случаях:
– по истечении срока действия акта, на который он был принят;
– в связи с изданием нового акта, заменившего ранее действующий (косвенная отмена);
– на основании прямого указания конкретного органа об отмене данного акта (прямая отмена).
Ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ регулирует вопросы отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия. Указанная статья определяет перечень субъектов, которые вправе
отменить или приостановить действие муниципальных правовых актов. К ним относятся:
1) органы и должностные лица, принявшие (издавшие) данный акт (данная норма является гарантией самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления во взаимоотношениях
с органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления других муниципальных образований);
2) суд (в том случае, если акт, противоречит вышестоящим нормативным актам, а орган, его издавший, не исполняет решение суда о приведении его в соответствие);
3) уполномоченные органы государственной власти – в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий (за осуществление
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, несут ответственность в первую очередь органы государственной власти, и, кроме того, такие полномочия финансируются из государственного бюджета).
Указанные выше нормы ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ подразумевают обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления проводить мониторинг принятых ими муниципальных правовых актов и своевременно реагировать на меняющиеся условия правового пространства (вносить изменения, а при необходимости отменять устаревшие или не соответствующие законодательству акты, приостанавливать их действие на определенный срок или до прекращения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления) в добровольном порядке. Также указанные нормы устанавливают возможность вмешательства третьих лиц в решение вопроса о юридической судьбе муниципального правового акта, т. е. осуществления принудительных мер по реализации полномочий органов местного самоуправления.
Возможность отмены и приостановления действия муниципального правового акта судом в ГПК РФ ставится в зависимость от его нормативности.
Так, согласно ч. 3 ст. 253 ГПК РФ признание судом нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы не только этого нормативного правового акта или его части,
но и других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. В отношении ненормативных правовых актов установлены иные пределы полномочий суда. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа местного самоуправления, должностного лица или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа
государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Какие акты относятся к муниципальным правовым актам, устанавливающим статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также какие соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) с учетом положений Федерального закона от 18 июля 2017 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесшего изменения, среди прочего, в ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 44 и ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. При этом, ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона № 171-ФЗ) предусматривается, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (п. 6 ч. 1 ст. 44 и ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ). В этой связи необходимо отметить, что согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29). При этом ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации, обязывающая органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, не определяет порядок и условия реализации гарантируемого ею права, – это компетенция федерального законодателя, который, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов, вправе установить разные уровни гарантий и степень возможности реализации указанного права, а также возможных ограничений на получение информации при условии соразмерности таких ограничений конституционно признаваемым целям их введения (ч. 3 ст. 55 Конституции
Российской Федерации).
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, ограничение права, вытекающего из ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации, допустимо лишь в соответствии с федеральными законами, устанавливающими специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленный ее содержанием, в том числе наличием в ней данных, составляющих государственную тайну,
сведений о частной жизни, конфиденциальных сведений, связанных со служебной, коммерческой, профессиональной и изобретательской деятельностью (Постановление Конституционного Суда Российской
Федерации от 18 февраля 2000 г. № 3-П). В соответствии же с пп. 1 п. 4 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Федеральный закон № 149-ФЗ) не может быть ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим
правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления. Кроме того, п. 3 ст. 8 Федерального закона № 149-ФЗ предусматривает, что организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.
До вступления в силу Федерального закона № 171-ФЗ открытость и доступность документов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителями которых выступают муниципальные образования, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, обеспечивалась только в случае размещения их текстов на официальных сайтах органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (что само по себе не является обязательным), предоставления возможности ознакомления с документами при непосредственном обращении в органы местного самоуправления и в иных формах, прямо не предусмотренных федеральным законодательством.
В целях обеспечения большей информационной открытости и прозрачности в деятельности органов местного самоуправления Федеральным законом № 171-ФЗ был расширен перечень документов, подлежащих официальному опубликованию (обнародованию), путем включения в их число муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления. При этом необходимо отметить, что лингвистически формулировка рассматриваемой нормы не позволяет отнести указанные соглашения к числу муниципальных нормативных правовых актов, но их включение именно в данное положение обуславливается смысловым содержанием ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ, предполагающим содержательную согласованность установления единого перечня актов, подлежащих официальному опубликованию (обнародованию) в целях вступления
в законную силу.
Следует отметить, что около 5,9 тыс. муниципальных образований нашей страны являются учредителями муниципальных унитарных предприятий, почти 11,9 тыс. – учредителями муниципальных учреждений (не считая органов местного самоуправления, наделенных статусом юридических лиц). Всего в общей сложности ими создано около 11 тыс. муниципальных унитарных предприятий и около 125 тыс. муниципальных учреждений (по состоянию на 1 марта 2017 года). Во всех 85 субъектах Российской Федерации созданы организации межмуниципального сотрудничества – советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации. В указанных советах состоит подавляющее большинство (около 20,7 тыс.) муниципальных образований страны. В то же время 478 муниципальных образований участвуют в иных межмуниципальных некоммерческих организациях, 314 – в межмуниципальных хозяйственных обществах; 675 муниципальных образований имеют двусторонние договоры о межмуниципальном сотрудничестве в пределах субъектов Российской Федерации, в которых они расположены, более 472 – с муниципальными образованиями других субъектов Российской Федерации; 419 муниципальных образований имеют договоры о внешнеэкономическом сотрудничестве, включая договоры с «городами-побратимами» и соглашения о приграничном сотрудничестве. Кроме того, сохраняет значение договорной механизм передачи отдельных
полномочий по решению некоторых вопросов местного значения по соглашениям между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений.
Данный механизм так или иначе востребован более чем двумя третями муниципалитетов. Так, в 2016 году 762 муниципальных района передали часть полномочий по решению своих вопросов местного
значения органам местного самоуправления 199 городских и 6,8 тыс. сельских поселений; в 2017 году соответственно 752 муниципальных района передали часть своих полномочий органам местного самоуправления 209 городских и 7,0 тыс. сельских поселений. В свою очередь, в 2016 году органы местного самоуправления 1129 городских и 13,2 тыс. сельских поселений передали часть своих полномочий
1361 муниципальному району; в 2017 году – 1085 городских и 12,7 тыс. сельских поселений передали часть своих полномочий 1348 муниципальным районам. В этой связи граждане должны иметь гарантированный доступ к информации о том, для каких местных задач создается соответствующая муниципальная организация и о том, какие полномочия передаются в системе поселение – муниципальный район, с какими еще муниципальными образованиями и в каком направлении осуществляется сотрудничество.
При этом полагаем, что к рассматриваемым соглашениям могут относиться любые соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления и (или) от имени муниципального образования и имеющие публично-правовой характер, а под муниципальными нормативными правовыми актами, устанавливающими правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное
образование, в контексте п. 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, а также п. 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88, следует понимать типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим органам местного самоуправления, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с муниципальными нормативными правовыми
актами отдельные наиболее важные муниципальные функции, либо оказывающие в установленном порядке муниципальные услуги. К указанным актам не относятся учредительные документы организаций,
включая их уставы, которые не обладают признаками, характерными для нормативных правовых актов, и не являющиеся таковыми по своей организационно-правовой сути.
В рассматриваемом контексте следует отметить, что задача законодателя состоит в том, чтобы правовое регулирование было точным, четким и ясным, не допускающим произвольного толкования правовых
норм (Постановление Конституционного Суда от 30 октября 2003 г. № 15-П). При этом законодатель, как правило, должен «выводить за скобки» общие повторяющиеся моменты, формализуя их в качестве
самостоятельных норм и дефиниций. Таким образом, из вышеприведенных правовых предписаний в их совокупности следует, что федеральный законодатель, действуя в рамках своей компетенции, с целью
законодательной формализации норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, может конкретизировать положения действующего законодательства, в том числе путем уточнения перечня
актов, подлежащих официальному опубликованию (обнародованию), что и было воспроизведено в Федеральном законе № 171-ФЗ.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.