Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Какие акты относятся к муниципальным правовым актам, устанавливающим статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также какие соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) с учетом положений Федерального закона от 18 июля 2017 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесшего изменения, среди прочего, в ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 44 и ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. При этом, ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона № 171-ФЗ) предусматривается, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (п. 6 ч. 1 ст. 44 и ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ). В этой связи необходимо отметить, что согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29). При этом ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации, обязывающая органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, не определяет порядок и условия реализации гарантируемого ею права, – это компетенция федерального законодателя, который, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов, вправе установить разные уровни гарантий и степень возможности реализации указанного права, а также возможных ограничений на получение информации при условии соразмерности таких ограничений конституционно признаваемым целям их введения (ч. 3 ст. 55 Конституции
Российской Федерации).
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, ограничение права, вытекающего из ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации, допустимо лишь в соответствии с федеральными законами, устанавливающими специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленный ее содержанием, в том числе наличием в ней данных, составляющих государственную тайну,
сведений о частной жизни, конфиденциальных сведений, связанных со служебной, коммерческой, профессиональной и изобретательской деятельностью (Постановление Конституционного Суда Российской
Федерации от 18 февраля 2000 г. № 3-П). В соответствии же с пп. 1 п. 4 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Федеральный закон № 149-ФЗ) не может быть ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим
правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления. Кроме того, п. 3 ст. 8 Федерального закона № 149-ФЗ предусматривает, что организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.
До вступления в силу Федерального закона № 171-ФЗ открытость и доступность документов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителями которых выступают муниципальные образования, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, обеспечивалась только в случае размещения их текстов на официальных сайтах органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (что само по себе не является обязательным), предоставления возможности ознакомления с документами при непосредственном обращении в органы местного самоуправления и в иных формах, прямо не предусмотренных федеральным законодательством.
В целях обеспечения большей информационной открытости и прозрачности в деятельности органов местного самоуправления Федеральным законом № 171-ФЗ был расширен перечень документов, подлежащих официальному опубликованию (обнародованию), путем включения в их число муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления. При этом необходимо отметить, что лингвистически формулировка рассматриваемой нормы не позволяет отнести указанные соглашения к числу муниципальных нормативных правовых актов, но их включение именно в данное положение обуславливается смысловым содержанием ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ, предполагающим содержательную согласованность установления единого перечня актов, подлежащих официальному опубликованию (обнародованию) в целях вступления
в законную силу.
Следует отметить, что около 5,9 тыс. муниципальных образований нашей страны являются учредителями муниципальных унитарных предприятий, почти 11,9 тыс. – учредителями муниципальных учреждений (не считая органов местного самоуправления, наделенных статусом юридических лиц). Всего в общей сложности ими создано около 11 тыс. муниципальных унитарных предприятий и около 125 тыс. муниципальных учреждений (по состоянию на 1 марта 2017 года). Во всех 85 субъектах Российской Федерации созданы организации межмуниципального сотрудничества – советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации. В указанных советах состоит подавляющее большинство (около 20,7 тыс.) муниципальных образований страны. В то же время 478 муниципальных образований участвуют в иных межмуниципальных некоммерческих организациях, 314 – в межмуниципальных хозяйственных обществах; 675 муниципальных образований имеют двусторонние договоры о межмуниципальном сотрудничестве в пределах субъектов Российской Федерации, в которых они расположены, более 472 – с муниципальными образованиями других субъектов Российской Федерации; 419 муниципальных образований имеют договоры о внешнеэкономическом сотрудничестве, включая договоры с «городами-побратимами» и соглашения о приграничном сотрудничестве. Кроме того, сохраняет значение договорной механизм передачи отдельных
полномочий по решению некоторых вопросов местного значения по соглашениям между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений.
Данный механизм так или иначе востребован более чем двумя третями муниципалитетов. Так, в 2016 году 762 муниципальных района передали часть полномочий по решению своих вопросов местного
значения органам местного самоуправления 199 городских и 6,8 тыс. сельских поселений; в 2017 году соответственно 752 муниципальных района передали часть своих полномочий органам местного самоуправления 209 городских и 7,0 тыс. сельских поселений. В свою очередь, в 2016 году органы местного самоуправления 1129 городских и 13,2 тыс. сельских поселений передали часть своих полномочий
1361 муниципальному району; в 2017 году – 1085 городских и 12,7 тыс. сельских поселений передали часть своих полномочий 1348 муниципальным районам. В этой связи граждане должны иметь гарантированный доступ к информации о том, для каких местных задач создается соответствующая муниципальная организация и о том, какие полномочия передаются в системе поселение – муниципальный район, с какими еще муниципальными образованиями и в каком направлении осуществляется сотрудничество.
При этом полагаем, что к рассматриваемым соглашениям могут относиться любые соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления и (или) от имени муниципального образования и имеющие публично-правовой характер, а под муниципальными нормативными правовыми актами, устанавливающими правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное
образование, в контексте п. 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, а также п. 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88, следует понимать типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим органам местного самоуправления, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с муниципальными нормативными правовыми
актами отдельные наиболее важные муниципальные функции, либо оказывающие в установленном порядке муниципальные услуги. К указанным актам не относятся учредительные документы организаций,
включая их уставы, которые не обладают признаками, характерными для нормативных правовых актов, и не являющиеся таковыми по своей организационно-правовой сути.
В рассматриваемом контексте следует отметить, что задача законодателя состоит в том, чтобы правовое регулирование было точным, четким и ясным, не допускающим произвольного толкования правовых
норм (Постановление Конституционного Суда от 30 октября 2003 г. № 15-П). При этом законодатель, как правило, должен «выводить за скобки» общие повторяющиеся моменты, формализуя их в качестве
самостоятельных норм и дефиниций. Таким образом, из вышеприведенных правовых предписаний в их совокупности следует, что федеральный законодатель, действуя в рамках своей компетенции, с целью
законодательной формализации норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, может конкретизировать положения действующего законодательства, в том числе путем уточнения перечня
актов, подлежащих официальному опубликованию (обнародованию), что и было воспроизведено в Федеральном законе № 171-ФЗ.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Вы должны быть авторизованы, чтобы оставить комментарий.