Автор:Алексей Машаров
Вопрос: Является ли создание муниципального казенного предприятия в сфере фармацевтической деятельности (производство, реализация, хранение и т.д. лекарственных средств) деятельностью органов местного самоуправления, направленной на решение вопросов местного значения – создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа, а также по созданию и содержанию в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств?
Ответ. В соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального, городского округа (за исключением территорий муниципальных, городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи отнесено к вопросам местного значения муниципального, городского округа.
Учитывая аналогичные формулировки вопросов местного значения, установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ как «создание условий для…», представляется, что полномочие «создание условий для оказания медицинской помощи» является комплексным и может осуществляться в рамках полномочий по решению других вопросов местного значения, установленных указанным федеральным законом. В частности предоставление земельных участков под строительство (реконструкцию) медицинских организаций, создание и развитие инженерной и коммунальной инфраструктуры, организация транспортной доступности для граждан и другие полномочия органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, в том числе и в рамках решения такого вопроса местного значения, как создание и содержание в целях гражданской обороны запасов медицинских средств.
При этом для осуществления указанной деятельности муниципальные образования могут задействовать как уже созданные муниципальные предприятия и учреждения, так и создавать муниципальные предприятия и учреждения, необходимые для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (часть 4 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).
Следует отметить, что полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья установлены отраслевым федеральным законом – Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об основах охраны здоровья), к которым в частности относятся:
— создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ;
— информирование населения муниципального образования, в том числе через средства массовой информации, о возможности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, на территории муниципального образования, осуществляемое на основе ежегодных статистических данных, а также информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий в соответствии с законом субъекта Российской Федерации;
— участие в санитарно-гигиеническом просвещении населения и пропаганде донорства крови и (или) ее компонентов;
— реализация на территории муниципального образования мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и др.
К сожалению, в действующей редакции закона не учитывается разница между понятиями «вопрос местного значения» и «полномочия по решению вопроса местного значения», а также между ними и отдельными государственными полномочиями, переданными органам местного самоуправления. На основе системного толкования и исходя из презумпции непротиворечивости законодательства полномочия органов местного самоуправления, названные в пунктах 3-7 статьи 17 и иных нормах Федерального закона об основах охраны здоровья, следует рассматривать как полномочия по решению вопроса местного значения «создание условий для оказания медицинской помощи населению».
Кроме того, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 4 статьи 29 Федерального закона об основах охраны здоровья муниципальную систему здравоохранения составляют подведомственные органам местного самоуправления медицинские организации и фармацевтические организации.
Согласно пункту 12 статьи 2 Федерального закона об основах охраны здоровья, фармацевтическая организация – юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее фармацевтическую деятельность (организация оптовой торговли лекарственными средствами, аптечная организация). Кроме того, в соответствии с пунктом 35 статьи 3 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» аптечной организацией является организация, структурное подразделение медицинской организации, осуществляющие розничную торговлю лекарственными препаратами, в том числе дистанционным способом, хранение, перевозку, изготовление и отпуск лекарственных препаратов для медицинского применения в соответствии с требованиями указанного Федерального закона.
С учетом вышеуказанных правовых норм, по мнению Комитета, аптечные организации можно отнести к объектам здравоохранения.
При этом также следует учитывать, что согласно статье 217 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
Особенности приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения определены в статье 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ).
В соответствии с положениями абзаца третьего пункта 1 статьи 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ объекты социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта) и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению объектов здравоохранения, культуры, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения.
Тем самым, по мнению Комитета, в случае, если унитарное предприятие является объектом здравоохранения и предназначено для обслуживания жителей соответствующего поселения, такое предприятие не подлежит приватизации. Это также соответствует сложившейся по данному вопросу судебной практике (см. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 июля 2017 г. № 308-КГ15-4734 по делу № А32-38741/2013, Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28 марта 2019 г. № 02АП-11001/2018 по делу № А29-2050/2018).
Однако следует учитывать и то обстоятельство, что 8 января 2020 года вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции», согласно положениям которого государственные и муниципальные унитарные предприятия, которые созданы до дня вступления в силу настоящего Федерального закона и осуществляют деятельность на товарных рынках в Российской Федерации, находящихся в условиях конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», подлежат ликвидации или реорганизации по решению учредителя до 1 января 2025 года.
К указанным же исключениям относятся случаи:
1) предусмотренные федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;
2) обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, в области разведывательной деятельности, в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации, в области транспортной безопасности, в сфере международных отношений Российской Федерации, в сфере государственной охраны, в сфере внутренних дел, в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации;
3) осуществления деятельности в сферах естественных монополий;
4) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
5) осуществления деятельности в сфере культуры, искусства, кинематографии и сохранения культурных ценностей;
6) осуществления деятельности за пределами территории Российской Федерации;
7) осуществления деятельности в области обращения с радиоактивными отходами, включая захоронение радиоактивных отходов, деятельности по использованию объектов инфраструктуры морского порта, находящихся исключительно в федеральной собственности, присвоения унитарным предприятиям статуса федеральной ядерной организации.
Разъяснение дано Комитетом Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на официальном сайте Комитета.