Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Какие формы учета мнения населения могут быть предусмотрены для решения вопроса об изменении статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением?
Ответ. В соответствии с ч. 7.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением
его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его
уставом и законом субъекта Российской Федерации.
Следовательно, в данном случае определение конкретных форм учета мнения населения может осуществляться не только уставом указанного городского округа, но и законом субъекта Российской Федерации. Полагаем, что в указанном случае, согласно нормам Федерального закона № 131-ФЗ (п. 4 ч. 3 ст. 28 и ст. 31), учет мнения населения соответствующего городского округа возможен, в частности, в формах публичных слушаний и опроса граждан. В то же время необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ наряду с предусмотренными данным Федеральным законом формами
непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, указанному Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. Полагаем, что указанные положения Федерального закона № 131-ФЗ (помимо публичных слушаний и опроса граждан) предоставляют возможность определять уставом муниципального образования и законом субъекта
Российской Федерации иные формы учета мнения населения муниципального образования по вопросу его преобразования из городского округа в городской округ с внутригородским делением и из городского
округа с внутригородским делением в городской округ в части, не противоречащей Федеральному закону № 131-ФЗ.
В случае возникновения по данному вопросу противоречий между уставом соответствующего городского округа и законом субъекта Российской Федерации должны применяться требования закона субъекта
Российской Федерации (как правового акта, имеющего более высокую юридическую силу).
Вопрос. Возможно ли объединить два сельских поселения, не имеющих общей границы, в одно муниципальное образование?
Ответ. В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ объединение двух сельских поселений является одним из вариантов преобразования муниципальных образований. Результатом акого преобразования будет являться создание вновь образованного муниципального образования.
В отношении вновь образованного муниципального образования должен быть учтен ряд требований и принципов территориальной организации местного самоуправления, установленных нормами гл. 2 Федерального закона № 131-ФЗ. К указанным требованиям, в частности, относится наличие пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных
пунктов, входящих в состав поселения (п. 11 ч. 1 ст. 11). В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ в состав территории сельского поселения могут входить один сельский населенныйпункт или поселок и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов. Аналогичное положение закреплено в определении понятия «сельское поселение», данном в абз. втором ч. 1 ст. 2 того же Федерального закона. Соблюдение требования о единстве общей территории очевидным образом требует целостности территории муниципального образования, включения в состав сельского поселения только граничащих друг с другом населенных пунктов.
Если сельские поселения не имеют общей границы, их объединение приведет к нарушению принципа единства и общности территории муниципального образования. В связи с этим даже соблюдение
условия относительно пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, не является достаточным
и не умаляет необходимости соблюдения также условия о территориальной целостности муниципального образования.
С учетом изложенного, преобразование муниципальных образований путем объединения двух сельских поселений в одно при отсутствии общей границы объединяемых сельских поселений невозможно.
Вопрос. Какие негативные последствия для населения может повлечь объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом?
Ответ. Согласно действующей редакции ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ под городским округом понимается один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов,
не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Исходя из указанных положений Конституции Российской Федерации, концепция Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями и городскими округами (п. 1 ч. 1 ст. 11).
Согласно ч. 31 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. При этом поселение, объединенное с городским
округом, утрачивает статус муниципального образования, как и муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Необходимо учитывать, что в настоящее время положения Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают, что только в указанном порядке допускается упразднение всех поселений, входящих в состав муниципального района, в связи с объединением их с городским округом, так и упразднение соответствующего муниципального района. Иных возможностей объединения всех поселений муниципального района в единое муниципальное образование положения Федерального закона № 131-ФЗ не предусматривают.
Кроме того, наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов)
установленных ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий. При наделении городского поселения статусом городского округа должны учитываться перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения (ч. 3 ст. 11 Федерального закона
№ 131-ФЗ).
Из указанных положений следует, что городской округ по сути является городским поселением. При этом как ликвидация всех поселений, входящих в состав муниципального района, в связи с объединением их с городским округом, так и ликвидация соответствующего муниципального района допускается только в том случае, если городской округ имеет перспективы развития в пределах границ всего муниципального района, подтвержденные его генеральным планом. При этом в данном случае городской округ также должен будет соответствовать критериям, указанным в ч. 3 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ и статусу городского поселения.
Отступление от указанного системного подхода по территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации может послужить причиной:
– ликвидации в ряде субъектов Российской Федерации двухуровневой территориальной организации местного самоуправления, что ухудшит перспективы саморазвития и самоуправления территорий упраздненных поселений;
– сокращения числа депутатов представительных органов муниципальных образований, представляющих интересы населения ликвидируемых поселений, их присутствие исключительно на уровне городского округа, что приведет к ухудшению взаимодействия населения и депутатов представительных органов муниципальных образований, которые должны представлять его интересы;
– возникновения территориальной отдаленности населения от исполнительно-распорядительного органа объединенного муниципального образования (местной администрации), что сократит возможности
населения оказывать влияние на местную исполнительно-распорядительную власть в решении жизненно важных для него вопросов с учетом исторических и иных местных особенностей развития территорий;
– включения в состав городского округа значительного количества сельских населенных пунктов, что негативно повлияет на эффективность инфраструктурной взаимосвязи между такими населенными пунктами, объединяемыми в указанный городской округ, а также на интеграцию населенных пунктов в общую инфраструктуру городского округа и (или) к ее созданию;
– организации предоставления жизненно важных социально-бытовых услуг населению, оказываемых в основном или преимущественно в административном центре городского округа, что создаст сложности в их получении жителями отдаленных от данного центра населенных пунктов;
– возникновения неопределенности в статусе отдельных категорий сельских жителей и работников, которые получают льготы и выплаты в связи с проживанием и (или) работой в сельской местности.
Указанные негативные обстоятельства приведут к концентрации населения в административном центре городского округа или около него и значительному сокращению граждан, проживающих в отдаленных от данного центра населенных пунктов, то есть увеличится диспропорция в расселении граждан на территориях субъектов Российской Федерации и площадь неосвоенных территорий.
Необходимо также отметить, что отсутствие возможности организации предоставления населению городских и сельских поселений определенных жизненно важных услуг может быть связано не только
с неэффективной деятельностью органов местного самоуправления соответствующих поселений, но с недостаточной финансовой базой бюджетов поселений, формирование которой зависит от источников
доходов, закрепляемых за поселениями на федеральном и региональном уровнях власти. В связи с этим концентрация всех ресурсов бюджетов поселений в бюджете объединенного муниципального образования (городского округа) еще не является достаточным условием для улучшения ситуации с обеспечением жизнедеятельности населения соответствующих территорий.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Вы должны быть авторизованы, чтобы оставить комментарий.