Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Вправе ли органы местного самоуправления муниципального района вносить изменения в ранее изданные муниципальные правовые акты сельского поселения в случае передачи органам местного самоуправления муниципального района полномочий по решению вопросов местного значения сельского поселения (например, по вопросу утверждения генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки)?
Ответ. Под муниципальным правовым актом понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом
местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер (ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ).
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригород-
ских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов (п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ).
В соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения отнесено утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки и т. п. При этом ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что вопрос, предусмотренный указанным пунктом, может быть закреплен за сельскими поселениями законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами сельских поселений.
В случае отсутствия такого закона субъекта Российской Федерации вопрос, предусмотренный п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ, на землях сельского поселения должен осуществляться
муниципальным районом в силу положений ч. 4 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ.
В случае закрепления за муниципальным районом того или иного вопроса местного значения сельского поселения на уровень муниципального района также переходят все полномочия, предусмотренные
для его решения, включая и издание соответствующих муниципальных правовых актов. Под изданием муниципальных правовых актов, по нашему мнению, следует понимать как подготовку самого правового акта и его принятие, так и внесение в него изменений, его отмену или приостановление его действия. Изменение перечня полномочий само по себе не влечет необходимости отмены ранее принятых муниципальных правовых актов сельского поселения, они сохраняют юридическую силу до момента их изменения или отмены.
Таким образом, в случае закрепления законом субъекта Российской Федерации вопроса местного значения сельского поселения за муниципальным районом и, соответственно, передачи полномочий по его решению, функции по изданию муниципальных правовых актов в рамках осуществления данных полномочий также переходят к органам местного самоуправления муниципального района, которые вправе как вносить изменения и дополнения, так и отменять ранее принятые органами местного самоуправления поселения муниципальные правовые акты по данным вопросам.
Вышеуказанный порядок, по нашему мнению, также применяется и в случаях заключения органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, соглашений
с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения, что предусмотрено ч. 4 ст. 15 Федерального закона
№ 131-ФЗ.
Одновременно следует отметить, что по общему правилу правовые акты могут быть изменены, отменены либо их действие полностью или частично приостановлено органами и должностными лицами, их
принявшими.
Вместе с тем, полагаем, что при перераспределении полномочий между органами (уровнями) публичной власти соблюдение указанного общего правила ставило бы под сомнение организационно-правовое
обеспечение местного самоуправления с учетом соразмерности его полномочиям, а в результате создавало бы угрозу невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований их конституционных обязанностей, в том числе по самостоятельному решению закрепленных за ними вопросов местного значения (ст. 130 и 132 Конституции Российской Федерации). Иное означало бы, что законодатель вправе закрепить за муниципальными образованиями различных видов неопределенные по объему полномочия, а органы местного самоуправления данных муниципальных образований – реализовать их произвольным образом, что приводило бы к нарушению принципа разграничения полномочий между территориальными уровнями публичной власти.
При рассмотрении схожих правоотношений Верховный Суд Российской Федерации в определении от 2 сентября 2009 г. № 32-Г09-13 указал, со ссылкой на определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2002 г. № 321-О и от 17 июня 2008 г. № 452-О-О, что в силу положений Конституции Российской Федерации правом федерального законодательства является распределение
и перераспределение государственно-властных полномочий между органами различных территориальных уровней единой государственной власти в Российской Федерации. В связи с изменением законодательства, предусматривающим перераспределение полномочий от одного органа публичной власти другому, положения прежней редакции соответствующей нормы уже не подлежат применению, а следовательно
нет оснований исходить из того, что нормативный правовой акт органа власти, наделенного новым полномочием, предусматривающий внесение изменения в ранее принятый акт органа, у которого данное полномочие было изъято, нарушает полномочия второго органа и принято вне пределов имеющейся компетенции.
В противном случае не будет устранена ситуация, при которой право регулирования отношений в соответствующей сфере сохраняется за органом, у которого оно в силу закона перестало существовать,
и отказано в этом органу, у которого оно возникло.
На основании изложенного можно сделать вывод, что полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в сфере градостроительной деятельности, включая утверждение генеральных
планов и правил землепользования и застройки сельских поселений, определяются в системе правового регулирования, включающей помимо Федерального закона № 131-ФЗ специальные федеральные законы,
регулирующие правоотношения в этой сфере, а также региональное законодательство, и с учетом соответствующей компетенции иных территориальных уровней публичной власти, что следует из ч. 2 ст. 14.1
Федерального закона № 131-ФЗ, по смыслу которой органы местного самоуправления сельского поселения не вправе в случаях, не предусмотренных федеральным законом, решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения сельского поселения, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ), как не вправе решать иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти либо, напротив, исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Данный вывод подтверждает позицию Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, что в случае закрепления законом субъекта Российской Феде-
рации вопроса местного значения сельского поселения за муниципальным районом (исключения данного вопроса из компетенции сельского поселения) и, соответственно, передачи полномочий по его решению,
функции по изданию муниципальных правовых актов в рамках осуществления данных полномочий также переходят к органам местного самоуправления муниципального района, которые вправе как вносить
изменения и дополнения, так и отменять ранее принятые органами местного самоуправления поселения муниципальные правовые акты по данным вопросам.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В какой срок муниципальные правовые акты подлежат приведению в соответствие с изменениями в федеральном законодательстве?
Ответ. П. 2 ст. 3 Федерального закона № 184-ФЗ предусматривается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые при осуществлении собственного правового регулирования по предметам совместного ведениядо принятия федеральных законов (в порядке т. н. опережающего правотворчества»), подлежат приведению в соответствие с принятым федеральным законом в трехмесячный срок. Однако данные нормы не распространяются на органы местного самоуправления и муниципальные правовые акты.
Федеральным законом № 131-ФЗ общий срок приведения муниципальных правовых актов в соответствие с вновь принятыми федеральными законами не устанавливается. Однако такой срок может быть установлен в уставе муниципального образования при определении порядка принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов (п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ).
В ряде случаев Федеральным законом установлен трехмесячный срок приведения муниципальных правовых актов в соответствие с определенными решениями, например, для реализации решения,
принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, когда для этого дополнительно требуется принятие (издание) правового акта (ст. 45).
Кроме того, нередко в федеральных законах устанавливаются специальные сроки для приведения правовых актов, включая муниципальные, в соответствие с ними.
Вместе с тем следует иметь в виду, что отсутствие определенного срока для приведения муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством не означает, что данная обязанность
может не исполняться. Необходимые муниципальные правовые акты должны приниматься в разумные сроки с учетом правовых и организационных особенностей правотворческой процедуры в муниципальном
образовании (в частности, периодичности проведения заседаний представительного органа, обязательности проведения публичных слушаний в ряде случаев и т. д.), а также объема и сложности требуемых изменений.
Разумный срок для приведения муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством может быть достаточно долгим и различным, но в среднем составлять около трех месяцев.
Кроме того, следует отметить, что Федеральным законом от 28 декабря 2016 г. № 494-ФЗ статья 44 Федерального закона № 131-ФЗ была дополнена ч. 9, предусматривающей, что приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В период действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ в субъектах Российской Федерации были приняты законы, регулирующие местное самоуправление на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ, детально регулирующего полномочия, порядок формирования и деятельность органов местного самоуправления, должны ли субъекты Российской Федерации отменить действие указанных законов, как того требуют в некоторых случаях органы прокуратуры в субъектах Российской Федерации, ссылаясь при этом на то, что в Федеральном законе № 131-ФЗ не предусмотрено принятие субъектами Российской Федерации закона, регулирующего осуществление местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации?
Ответ. В различных положениях Федерального закона № 131-ФЗ имеется более 30 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и предписаний, возлагающих регулирование тех или иных вопросов
на законодательные акты субъектов Российской Федерации. При этом в Федеральном законе не указывается, какими именно законами субъектов Российской Федерации должны регулироваться эти вопросы
и как должны называться указанные законы.
Компетенция субъектов Российской Федерации осуществлять правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установлена положениями ст. 73 и 76 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут
противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
При этом необходимо отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении дел о конституционности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации исходит
из их права осуществлять правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации (см., например, Постановление от 21 июня 1996 г. № 15-П, Постановление от 24 января 1997 г. № 1-П и др.).
Таким образом, запрещение субъектам Российской Федерации осуществлять правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации, а также не урегулированных положениями Федерального закона, противоречило бы положениям Конституции Российской Федерации.
Следовательно, отсутствие в Федеральном законе прямого предписания о необходимости принятия субъектами Российской Федерации законов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации, не может трактоваться как запрет на правовое регулирование этих вопросов субъектами Российской Федерации.
Таким образом, закон субъекта Российской Федерации, регулирующий осуществления местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Федерации, может не признаваться утратившим силу в связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ, но должен быть приведен в соответствие с его положениями.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В законах различных субъектов Российской Федерации административная ответственность устанавливается как за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в целом, так и за конкретные виды правонарушений. Какой подход предпочтителен?
Ответ. Возможность установления законами субъектов Российской Федерации административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления прямо предусмотрена пп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ.
Вместе с тем установление такой ответственности должно отвечать общим принципам административной деликтации и установления юридической ответственности в целом.
Административная ответственность, так же как и уголовная, представляет собой особый вид государственного принуждения, носит не правовосстановительный, а карательный характер. В связи с этим общая концепция административной деликтации заключается в том, что не любое несоблюдение нормативных актов может и должно являться основанием для административной ответственности, а только
действия, обладающие достаточно высокой степенью общественной вредности – причиняющие существенный, значительный вред общественным отношениям. Формулирование конкретных составов правонарушений как раз и позволяет выделить среди формально противоправных деяний те, которые требуют усиленного государственного принуждения в виде особых репрессивных мер юридической ответственности, в данном случае – административной. Так, в Особенной части КоАП РФ административная ответственность устанавливается за вполне определенные действия или бездействие, а не за нарушение,
неисполнение или несоблюдение положений федерального законодательства в общем, и не любое несоблюдение федерального законодательства влечет административную ответственность. Установление же
административной ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов в целом не позволяет обеспечить необходимую выборочность при административной деликтации противоправных деяний,
отделить административно наказуемые деяния от формально противоправных, но не влекущих административной ответственности.
Далее, одним из важнейших принципов юридической ответственности в целом является требование соразмерности ответственности характеру противоправного деяния. Это предполагает помимо индивидуализации ответственности на стадии правоприменения ее предварительную законодательную дифференциацию. При установлении административной ответственности за неисполнение муниципальных
правовых актов вообще такая дифференциация не обеспечивается, т. к. за любое несоблюдение любых нормативных предписаний устанавливается одна общая санкция. Тем самым неоправданно расширяется
усмотрение правоприменителя при наложении административных взысканий за конкретные проступки и создаются предпосылки для нарушения принципа справедливости при применении государственной
репрессии.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, из конституционного принципа равенства (ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой
нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства и верховенства закона (Постановления от 15 июля 1999 г. № 11-П и от 17 июня 2004 г. № 12-П, Определение от 18 января 2001 года № 6-О и др.).
В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июня 2010 г. № 841-О-П Конституционный Суд подчеркнул, что указанная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе в области административно-деликтных отношений, применительно к которым требование формальной определенности диктуется также общеправовыми принципами юридической ответственности. Предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в этом деле была норма Закона Архангельской области «Об административных правонарушениях», предусматривавшая административную ответственность за невыполнение или нарушение областных законов и иных нормативных правовых актов Архангельского областного Собрания депутатов, главы
администрации Архангельской области и администрации Архангельской области, принятых в пределах их полномочий, при отсутствии признаков совершения иных административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ или данным законом.
В связи с этим Конституционный Суд указал: «объектом административного правонарушения в данном случае признается вся совокупность нормативных правовых актов высших органов государственной
власти данного субъекта Российской Федерации, если только их нарушение не влечет применение мер административной ответственности, предусмотренной специальными нормами федерального или
регионального законодательства, т. е. административная ответственность установлена законодателем Архангельской области фактически по остаточному принципу. При этом диспозиция оспариваемой нормы,
имеющая отсылочный характер, не устанавливает конкретные требования, нарушение или невыполнение которых влекут административную ответственность. В результате в качестве административного деликта
по усмотрению уполномоченных должностных лиц может быть квалифицировано любое действие (бездействие) лица или организации, выраженное в том или ином отклонении от установленных региональными нормативными правовыми актами правил поведения.
По смыслу Конституции Российской Федерации, ее ст. 1 (ч. 1), 19 (ч. 1 и 2), 54 (ч. 2) и 55 (ч. 3), правовое содержание составов административных правонарушений должно быть сформулировано четко, ясно,
определенно и недвусмысленно, с тем, чтобы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечет за собой применение мер государственного принуждения. Закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, т. е. как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещенные. Использование же в запретительных целях грамматических формулировок, позволяющих толковать основания административной ответственности расширительно, не исключает произвольное применение соответствующих законоположений на практике и несовместимо с юридическим равенством, а также принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям и ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина».
Таким образом, при установлении административной ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов, при принятии законов субъектов Российской Федерации следует соблюдать ряд правил:
1) устанавливать административную ответственность не за любое неисполнение муниципальных правовых актов, а за те из них, которые причиняют или способны причинить относительно серьезный вред
общественным отношениям, посягают на наиболее важные общественные блага и публичные интересы;
2) диспозиция нормы, устанавливающей административную ответственность, должна содержать состав правонарушения, ясно, четко и недвусмысленно описывать конкретные признаки противоправного деяния: какие именно действия (бездействие) или нарушение каких именно правил влечет наказание, установленное в санкции данной нормы;
3) обязательно должно обеспечиваться доведение законов, устанавливающих административную ответственность, до сведения населения, прежде всего, посредством опубликования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные правовые акты. Толкование положений Конституции Российской Федерации дает Конституционный Суд Российской Федерации.
Применение федеральных законов, регулирующих полномочия местного самоуправления, вызывает необходимость их официального толкования. Какой орган государственной власти уполномочен толковать положения федеральных законов, вправе ли Государственная Дума давать официальное толкование положений федеральных законов?
Ответ. Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также Регламентом Государственной Думы не предусмотрена процедура официального толкования положений федеральных законов Государственной Думой.
Федеральными законами также не предусмотрена процедура официального толкования норм права каким-либо органом, которое подлежало бы обязательному применению (помимо толкования положений Конституции Российской Федерации Конституционным Судом), так как это нарушало бы принцип равенства всех субъектов права перед законом.
В соответствии с принципами правового государства субъекты правоотношений самостоятельно применяют нормы права, а споры решаются в суде. В соответствии с положениями процессуального права только толкование норм права кассационной (апелляционной) инстанцией является обязательным для применения судами первой инстанции при рассмотрении дел, возвращенных для повторного рассмотрения.
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 г. № 17-П указывается, что «вопросы, связанные с неоднозначным пониманием правоприменителями разъясняемых в Постановлениях Государственной Думы положений Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и ст. 855 ГК РФ, подлежат урегулированию Федеральным Собранием в порядке, предусмотренном для принятия федеральных законов» (п. 4 мотивировочной части). Это означает, что в случае обнаружения неоднозначного понимания положений законодательных актов неоднозначность должна быть урегулирована путем принятия федерального закона, вносящего изменения в законодательный акт, устраняющие указанную неоднозначность.
Таким образом, Государственная Дума не имеет полномочий толковать федеральные законы. Комитеты Государственной Думы дают разъяснения по запросам граждан, общественных организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам применения законодательных актов, которые могут использоваться правоприменителями наряду с разъяснениями иных органов и экспертов.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.