Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Применяются ли правила осуществления государственного контроля и надзора, предусмотренные ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ, к прокурорскому надзору, в том числе в части порядка и периодичности проведения проверок, запрета истребовать находящиеся
в свободном доступе информацию и сведения от органов местного самоуправления, установления срока предоставления органами местного самоуправления информации по запросу и др.?
Ответ. Ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ определяет общие правила осуществления контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и распространяется на все органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора). Органы прокуратуры входят в систему федеральных государственных органов и представляют собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской
Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (п. «о» ст. 71, ст. 129 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).
Выделение прокуратуры по тексту ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ из числа иных органов государственного контроля (надзора) связано, во‑первых, с особенностями предмета ее надзора (ч. 1),
а, во‑вторых, с ее особой ролью как органа, осуществляющего координацию деятельности иных органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (абз. третий ч. 22).
Таким образом, органы прокуратуры являются органами государственного надзора и на них в полной мере распространяются положения ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ, в том числе в части порядка и периодичности проведения проверок, запрета истребовать находящиеся в свободном доступе информацию и сведения от органов местного самоуправления, установления срока предоставления органами местного самоуправления информации по запросу и др.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Распространяется ли действие ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ на контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий?
Ответ. Ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ регламентируется государственный контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при осуществлении ими своих полномочий, т. е. за законностью деятельности органов местного
самоуправления.
Данный контроль осуществляется в таких формах, как плановые и внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления, запрос органа государственного контроля (надзора) о предоставлении информации, порядок осуществления которых также регламентирован ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ. При этом, по тексту закона, речь идет о контроле за законностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении как полномочий по решению вопросов местного значения, так и иных полномочий, закрепленных за ними в установленном порядке (ч. 2 ст. 77).
Таким образом, положения ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ подлежат применению в равной мере к контролю за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий
субъектов Российской Федерации, переданных им законом субъекта Российской Федерации.
Что касается положений п. 6 ч. 6 ст. 19, ст. 21 Федерального закона № 131-ФЗ, в них речь идет о другом, более широком предмете контроля – об осуществлении органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий. Это подразумевает не только контроль за формальным соблюдением органами местного самоуправления действующего законодательства, но и наблюдение за содержанием их
деятельности по осуществлению переданных государственных полномочий, за качеством и эффективностью выполнения поставленных задач. Это связано с тем, что данные полномочия продолжают оставаться
государственными (передается лишь их осуществление), ответственность за состояние дел в соответствующей сфере несут органы государственной власти субъекта Российской Федерации, в т. ч. в порядке оценки эффективности их деятельности (ст. 26.3.2 Федерального закона № 184-ФЗ). В связи с этим за органами государственной власти сохраняется возможность в любой момент изъять неэффективно осуществляемые государственные полномочия. Все это подразумевает возможность и необходимость постоянного мониторинга качества деятельности органов местного самоуправления по осуществлению переданных государственных полномочий. Именно поэтому названными положениями Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается, что порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль, определяется Федеральным законом, законами субъекта Российской Федерации, предусматривающими наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При осуществлении такого регулирования следует учитывать, что порядок (включая периодичность) осуществления таких форм контроля, как плановые и внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления, запрос органа государственного контроля (надзора) о предоставлении информации регламентирован ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ и должен применяться в том числе для осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления по осуществлению переданных им государственных полномочий.
Законами субъектов Российской Федерации могут предусматриваться дополнительные формы и методы наблюдения за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных
полномочий субъекта Российской Федерации, при проведении которых не требуется взаимодействие контролирующих органов и органов местного самоуправления и на последних не возлагаются обязанности
по предоставлению информации и исполнению требований контролирующих органов (установление критериев оценки эффективности деятельности по осуществлению переданных полномочий и осуществление такой оценки с определенной периодичностью, опрос граждан о степени удовлетворенности деятельностью органов местного самоуправления, проведение правовых экспертиз актов органов местного
самоуправления, принимаемых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий и т. п.).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Что подразумевается под неудовлетворительной оценкой деятельности главы муниципального образования, данной два раза подряд: два раза подряд в течение года или два года подряд?
Ответ. В соответствии с ч. 11.1 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования. Термин «ежегодный» в законодательстве означает один раз в год. Например, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, что Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе ежегодный отчет о результатах своей деятельности. Согласно этой норме Правительство Российской Федерации отчитывается один
раз в год.
Согласно ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ одним из оснований удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка его деятельности представительным органом муниципального образования два раза подряд. При этом установлено, что оценка дается по результатам ежегодного отчета главы муниципального образования.
Таким образом, из указанных норм следует, что вопрос об удалении в отставку главы муниципального образования может рассматриваться в том случае, если его деятельность признана неудовлетворительной два года подряд.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Вправе ли представительный орган муниципального образования своими решениями регулировать порядок отчета главы муниципального образования?
Ответ. В соответствии с ч. 5.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности. Одновременно ч. 11.1 ст. 35 Федерального закона устанавливается, что представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования.
Общие положения, касающиеся представления главой своих отчетов, следует включать в устав муниципального образования. Процедурные вопросы (например, дата ежегодного отчета, порядок его проведения), а также те вопросы, которые ставятся представительным органом перед главой муниципального образования при подготовке очередного отчета, могут быть урегулированы решениями представительного органа муниципального образования. То же самое касается и оценки отчета, вопрос о которой наравне с иными процедурными вопросами отчета главы муниципального образования должен быть урегулирован в уставе муниципального образования и (или) муниципальных правовых актах, принятых представительным органом.
Следует учитывать, что отсутствие в уставе муниципального образования специальных положений, касающихся представления главой своих отчетов представительному органу, не освобождает главу муниципального образования от такой обязанности – нормы Федерального закона № 131-ФЗ имеют прямое действие. При этом принятие решений, регламентирующих отчет главы муниципального образования,
нельзя считать отдельным (самостоятельным) полномочием представительного органа. Это лишь форма реализации компетенции, уже присущей данному органу местного самоуправления.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Что понимается под неисполнением главой муниципального образования обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Ответ. Федеральным законом № 131-ФЗ установлена обязанность главы муниципального образования, главы местной администрации, работающего по контракту, ежегодно отчитываться перед представительным органом муниципального образования (по аналогии с федеральным уровнем), предусматривается удаление главы муниципального образования в отставку.
В связи с этим одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд (п. 3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
Возникновение просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, нецелевое использование субвенций, также могут служить основанием для удаления главы муниципального образования в отставку (п. 1 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ). При этом, как и в случае с оценкой ежегодного отчета, удаление главы муниципального образования в отставку по данному основанию предполагает содержательную оценку его деятельности, даваемую представительным органом муниципального образования. Представительный орган муниципального образования должен установить наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ.
В отличие от перечисленных выше оснований, удаление главы муниципального образования в отставку за неисполнение обязанностей и полномочий (п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ) такой содержательной оценки не предусматривает. Для удаления главы муниципального образования в отставку по данному основанию значение имеет сам факт неисполнения им своих обязанностей. Ответственность главы муниципального образования по данному основанию возможна только при полном неисполнении им обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Поскольку, как отмечено выше, правовое значение имеет только полное неисполнение главой муниципального образования обязанностей и (или) полномочий, нет оснований говорить о каких-либо критериях такого неисполнения. Исчислять указанный период следует с момента, когда глава муниципального образования фактически прекратил исполнять свои полномочия (обязанности). При этом для наступления ответственности уклонение от исполнения обязанностей (полномочий) должно продолжаться не менее трех месяцев подряд. Факт неисполнения может быть зафиксирован обычными средствами, предусмотренными, например, ГПК РФ: показаниями свидетелей, письменными и вещественными доказательствами, аудио- и видеозаписями и т. п.
Возникновение оснований для удаления главы муниципального образования в отставку возможно только при наличии в решениях, действиях (бездействии) главы муниципального образования вины –умысла, легкомыслия или небрежности. Применительно к решению вопроса об удалении в отставку за неисполнение обязанностей (полномочий) это означает, что если глава муниципального образования временно (в том числе, и свыше трех месяцев) не исполняет свои полномочия по объективной, уважительной причине (например, по состоянию здоровья, в связи с временным отстранением от должности по решению суда), ответственность такого главы наступать не должна.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Что означает признак массовости допущенных нарушений как основание удаления главы муниципального образования в отставку в случае возникновения межнациональных (межэтнических) или межконфессиональных конфликтов?
Ответ. В соответствии со ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ допущение главой муниципального образования, местной администрации, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов является одним из оснований удаления главы муниципального образования в отставку.
Согласно лексическому значению «массовый» означает многочисленный, свойственный очень многим, в большом количестве. В рассматриваемом контексте слово «массовый» означает множественный,
неоднократный, систематический.
Требование закона о массовом характере допущенных нарушений подразумевает установление того, что имело место не просто нарушение прав и свобод отдельных лиц – представителей какой-либо национальности, а нарушение самого межнационального и межконфессионального равенства, прав и свобод человека и гражданина именно по признаку его национальной или религиозной принадлежности. Судить о нарушении прав не просто отдельного человека, но некоторой национальной (этнической) или религиозной общности людей можно лишь при наличии некоторой совокупности однородных фактов, случаев умаления
прав человека и гражданина именно по отношению к представителям определенной национальности или конфессии.
При формулировании указанного фактического состава законодатель также исходил из того, что однократное нарушение чьих-либо прав и свобод не способно само по себе спровоцировать межнациональный или межрелигиозный конфликт. Как правило, конкретное разовое нарушение является лишь поводом для обострения ситуации, а подлинной причиной является накопившееся недовольство уже неоднократно имевшими место аналогичными случаями.
Признак массовости позволяет разграничить, в частности, конфликты действительно на межнациональной (межконфессиональной) почве от бытовых конфликтов с участием лиц различной национальности.
Признак массовости не является абсолютно новым и используется в действующем российском законодательстве, в частности, в таких словосочетаниях, как «массовые нарушения прав и свобод граждан»,
«массовые беспорядки», «массовые мероприятия» и др. (УК РФ, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»,
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном поло-
жении», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» и др.).
В частности, предусмотрено выражение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской
Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае установленного соответствующим судом грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (п. 2 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ). Используется понятие «массовые нарушения прав и свобод граждан» и в иных нормах Федерального
закона № 131-ФЗ – в ст. 77, как основание проведения внеплановой проверки деятельности органов местного самоуправления.
Установление и оценка фактов, положенных в основу решения об удалении главы муниципального образования в отставку, включая массовый характер допущенных нарушений прав и свобод человека
и гражданина и причинно-следственную связь между данными нарушениями и межнациональными (межэтническими) и межконфессиональными конфликтами, осуществляется представительным органом
муниципального образования. При этом учитываются объяснения самого главы муниципального образования и мнение высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст. 78 Федерального закона № 131-ФЗ решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку может быть обжаловано в судебном порядке. Тем самым обеспечивается независимый судебный контроль за правильностью оценки фактических обстоятельств, данных представительным органом муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Какими должны быть порядок и форма уведомления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о решении представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку? Каким образом должно быть выражено мнение высшего должностного лица?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе
депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Как установлено в ч. 3 указанной статьи, инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку может быть выдвинута не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Определяя требования к оформлению такой инициативы, рассматриваемая норма
указывает, что она оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования; обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.
Наряду с этим ч. 3 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что о выдвижении данной инициативы должны быть уведомлены как глава муниципального образования, так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Такое уведомление должно быть произведено не позднее
дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
В соответствии с ч. 4 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку должно осуществляться с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации).
Причем по смыслу данной нормы необязательно получение положительного мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В ч. 5 указанной статьи предусмотрено, что при рассмотрении вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку по ряду оснований необходимо получение согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. К таким основаниям относятся:
– решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75);
– решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение нецелевого расходования бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 75);
– неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
В случае отсутствия согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации продолжение процедуры удаления главы муниципального образования в отставку невозможно.
Представляется, таким образом, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации с целью выражения своего мнения или дачи согласия об удалении главы муниципального образования
в отставку должно быть уведомлено о выдвижении соответствующей инициативы в день ее выдвижения или на следующий день. Обращаем внимание на то, что по требованию Федерального закона № 131-ФЗ,
если с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку выступили депутаты представительного органа, то необходимо не только уведомить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, но и получить его мнение.
Причем получение мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об удалении главы муниципального образования в отставку является существенным и императивным требованием
Федерального закона № 131-ФЗ, без наличия которого процедура удаления главы муниципального образования в отставку является неправомерной и, таким образом, ничтожной.
Федеральным законом № 131-ФЗ не указаны порядок и форма уведомления (устная, письменная форма и т. д.) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В данном Федеральном законе также не указано, каким образом должно быть выражено мнение этого лица.
Считаем, что уведомление должно быть исключительно в письменном виде и направлено на имя высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в установленный Федеральным законом № 131-ФЗ срок, а выражение мнения указанного лица должно быть либо в письменной форме, либо выражено лично в ходе заседания представительного органа муниципального образования и зафиксировано протоколом заседания. Иными словами, и уведомление, и выражение мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должно быть выражено в такой процессуальной форме, чтобы оно порождало юридический факт, наличие или отсутствие которого может быть доказано или опровергнуто в рамках судебной процедуры.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Возможно ли расширение области применения ч. 4 ст. 24.5 КоАП РФ в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления?
Ответ. В настоящее время положения ч. 4 ст. 24.5 КоАП РФ предусматривают, что в случае, если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, иным должностным лицом органа местного самоуправления, руководителем муниципального учреждения вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего местного бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа
местного самоуправления, выполнение муниципальным учреждением соответствующих уставных задач и при этом бюджетные средства на указанные цели не выделялись, производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных должностных лиц и муниципальных учреждений подлежит прекращению.
Из содержания ч. 1 ст. 1.4, ч. 1, 2 и 3 ст. 2.1 и ч. 1 и 2 ст. 2.10 КоАП РФ вытекает, что административная ответственность в случаях, предусмотренных данным Кодексом, распространяется как на физических, так и на юридических лиц. Поскольку специальное определение юридического лица как субъекта административного правонарушения в данном Кодексе отсутствует, правоприменители используют для соответствующих нужд положения ГК РФ, в силу которых юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени
приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст. 48).
КоАП РФ предусматривает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1); юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности и других обстоятельств (ч. 1 ст. 1.4). Однако о том, что из себя представляет юридическое лицо как субъект административной ответственности, КоАП РФ не определяет, оставляя тем самым открытым вопрос о допустимости отнесения к таким субъектам органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных правами юридического лица.
Согласно нормам ч. 2 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые в соответствии с данным Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются
правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями. При этом они образуются исключительно для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
Следует иметь в виду, что органы местного самоуправления наделяются статусом юридического лица для осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности, участия в гражданском обороте от своего имени для удовлетворения исключительно собственных материально-технических, организационных и иных потребностей в целях реализации лишь их управленческих функций. Для органов местного самоуправления этот статус имеет производное и вспомогательное значение. Поэтому правоспособность таких юридических лиц в сфере гражданских правоотношений носит очень ограниченный характер.
Во всех остальных случаях органы местного самоуправления действуют как органы публичной власти для реализации публично-властных полномочий, а также участия в гражданском обороте от имени и в интересах муниципального образования, которое и является самостоятельным участником гражданских отношений. Наличие или отсутствие статуса юридического лица у органов местного самоуправления не влияет на структуру органов местного самоуправления в муниципальном образовании, на объем и порядок реализации этими органами публичных полномочий и возможность участия их в гражданских правоотношениях от имени и в интересах муниципальных образований, а также на подконтрольность, подчиненность и подотчетность органов местного самоуправления и их структурных подразделений.
В процессе реализации публично-властных полномочий органы местного самоуправления и органы местной администрации действуют соответственно только как органы публичной власти и структурные
подразделения местной администрации. В этом же качестве органы местного самоуправления участвуют в гражданском обороте и в публично-правовых отношениях от имени и в интересах муниципального
образования и его жителей. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Отсутствие государственной регистрации в качестве юридических лиц данных органов не является основанием для их упразднения в качестве органов местного самоуправления или лишения права данных органов на обладание собственными полномочиями. В связи с этим понятия «юридическое лицо» и «орган местного самоуправления, наделенный правами юридического лица» не являются полностью тождественными. Нормы ГК РФ не относят органы местного самоуправления к самостоятельным участникам гражданских правоотношений.
На основании изложенного, следует различать публично-правовой и существенно ограниченный гражданско-правовой статус органов местного самоуправления, наделенных правами юридического лица.
Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что налагаемые на органы местного самоуправления административные штрафы подлежат возмещению за счет средств местных бюджетов, которые предназначены для решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, то есть в данном случае административная ответственность фактически перекладывается на жителей муниципальных образований, которые не совершали соответствующего административного правонарушения.
Таким образом, полагаем, что в случаях участия органов местного самоуправления в гражданско-правовых, публично-правовых и иных отношениях от имени и в интересах муниципального образования
привлечение их к административной ответственности за выявленные правонарушения неправомерно. В нормах КоАП РФ органы местного самоуправления не определены в качестве субъектов административной ответственности. В указанном случае органы местного самоуправления могут быть привлечены к публично-правовой ответственности (например, в ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрена
ответственность представительного органа муниципального образования перед государством). Вместе с тем данные обстоятельства не исключают возможность привлечения к административной ответственности должностных лиц местного самоуправления за совершенные ими административные правонарушения (ст. 2.4 КоАП РФ).
В связи с изложенным полагаем, что необходимо решить вопрос о включении в КоАП РФ однозначных положений, исключающих возможность привлечения органов местного самоуправления, имеющих статус юридических лиц, к административной ответственности.
В то же время следует отметить, что решение данного вопроса относится в значительной степени к ведению Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству. Таким образом, по мнению Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления внесение изменений в ч. 4 ст 24.5 КоАП РФ нецелесообразно.
Также следует отметить, что в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект новой редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (законопроект № 957581-6). В ч. 2 ст. 3.8 проекта новой редакции КоАП РФ закреплено принципиально важное положение о том, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные статусом юридического лица, казенные учреждения не подлежат административной ответственности.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В ст. 70 и 71 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления, депутаты, выборные должностные лица несут ответственность перед населением.
В каких случаях и в каких формах наступает ответственность перед населением?
Ответ. Ответственность за действия (бездействие), причинившие материальный или иной ущерб или составляющие угрозу общественной безопасности и безопасности граждан, дифференцируется на уголовную, административную и гражданскую.
Органы местного самоуправления могут привлекаться к ответственности в порядке гражданского и административного производства.
Должностные лица, так же как и граждане, могут привлекаться к ответственности в порядке уголовного, гражданского и административного производства.
Должностные лица также несут дисциплинарную ответственность в степени, установленной регулирующими их права и обязанности по замещаемой ими должности законодательными и локальными актами.
Депутаты и выборные должностные лица также несут моральную и политическую ответственность за свои решения и действия перед жителями муниципального образования. Эти формы ответственности не определяются формальными актами, и указанные лица не могут привлекаться к ответственности по политическим и морально-нравственным критериям.
Моральная и политическая ответственность выражается в оценках жителями муниципальных образований поведения и деятельности депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, решений, которые они принимали, и их соответствия интересам граждан и представлениям граждан о справедливости этих решений и их соответствия общественному благу.
Эти оценки реализуются в доверии или недоверии населения этим лицам, отражающихся в общественном мнении и результатах голосования на выборах в органы местного самоуправления.
Вместе с тем в ст. 71 Федерального закона № 131-ФЗ не раскрыто содержание ответственности перед населением (чем она отличается от уголовной, административной и гражданской и в чем она может состоять, например, в возмещении ущерба, нанесенного муниципальной казне или имуществу, общественном порицании, частичном ограничении гражданских прав на территории муниципального образования и т. п.), так же как не раскрыто и содержание понятия «основания наступления ответственности».
В ч. 10 ст. 36 и ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ установлен исчерпывающий перечень оснований для досрочного прекращения полномочий депутатов и выборных должностных лиц, следовательно,
в порядке ответственности указанных лиц перед населением не может предусматриваться досрочное прекращение полномочий (за исключением их отзыва населением).
В п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ отзыв указанных лиц населением включается в понятие ответственности перед населением указанных лиц.
Вместе с тем в ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ основания для отзыва связываются с конкретными противоправными решениями или действиями (бездействием), установленными судебным решением.
В соответствии с УК РФ должностные лица, в том числе замещающие выборные должности, могут наказываться лишением права занимать государственные должности и должности в органах местного
самоуправления, что влечет досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц и увольнение с муниципальной службы муниципальных служащих.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Является ли правомерным создание многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг в виде межмуниципальной автономной некоммерческой организации?
Ответ. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» многофункциональный центр предоставления
государственных и муниципальных услуг (далее – МФЦ) может создаваться в любой организационно-правовой форме, предусмотренной для российских организаций, включая некоммерческие организации.
Ст. 69 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрена возможность создания в порядке межмуниципального сотрудничества некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
Из этого следует, что законодательство не запрещает создание МФЦ в том числе в форме автономной некоммерческой организации, учреждаемой органами местного самоуправления нескольких муниципальных образований.
При этом необходимо иметь в виду следующие ограничения.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона № 7-ФЗ имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации; учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации.
Согласно ст. 217 ГК РФ передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц является приватизацией и осуществляется в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
Федеральным законом № 178-ФЗ установлен исчерпывающий перечень способов приватизации, а также отношений, на которые данный закон не распространяется (ст. 3, 13).
Создание автономной некоммерческой организации органами местного самоуправления ни под один из этих случаев не подпадает, следовательно, передача муниципального имущества в собственность
таковой недопустима. Возможность передачи автономной некоммерческой организации имущественных прав также ограничена ст. 17.1 Федерального закона № 135-ФЗ, запрещающей заключение любых договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, без проведения конкурсов или аукционов.
Таким образом, возможности муниципальных образований по формированию имущественной базы МФЦ при создании их в форме автономной некоммерческой организации сводятся к возможности предоставления бюджетных инвестиций в порядке, предусмотренном ст. 80 БК РФ.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.