Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Каков статус территориальных, отраслевых и функциональных подразделений местной администрации и порядок осуществления ими действий от имени местной администрации?
Ответ. В соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции Российской Федерации).
Указанный принцип, в полной мере реализованный в Федеральном законе № 131-ФЗ, не предусматривает возможности осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения через иные органы, кроме органов местного самоуправления. При этом ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется гибкая структура органов местного самоуправления, предусматривающая возможность создания иных органов местного самоуправления, которые также наделяются в соответствии с уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования
полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (структурные подразделения местной администрации) самостоятельными органами местного самоуправления
не являются, поэтому не обладают правом решать вопросы местного значения, выступать от своего имени.
Органы местной администрации, являясь лишь структурными подразделениями местной администрации, подчиняются главе местной администрации, руководящему администрацией на принципах единоначалия, могут выполнять только отдельные управленческие функции в целях реализации полномочий местной администрации в целом.
Издание структурными подразделениями местной администрации муниципальных правовых актов по вопросам, решение которых уставом муниципального образования отнесено к полномочиям органа местного
самоуправления – местной администрации, является неправомерным.
Должностные лица структурных подразделений местной администрации в соответствии с ч. 7 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Отдельно следует заметить, что наличие или отсутствие у органов местной администрации (впрочем, как и у органов местного самоуправления) статуса юридического лица в данном случае правового значения не имеет, поскольку не влияет на объем и характер публично-правовой компетенции указанных органов.
Как уже отмечалось выше, Федеральный закон № 131-ФЗ позволяет сформировать помимо «обязательных» и иные органы местного самоуправления. Так, уставом может быть предусмотрено создание, например, управления экономики и имущественных отношений, управления земельных отношений. Причем они могут быть как структурными подразделениями местной администрации, так и самостоятельными органами местного самоуправления.
Согласно норме ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
При этом в систему муниципальных правовых актов входят, в частности, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (п. 3 ч. 1 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ).
Таким образом, если указанные выше управления будут иметь статус органа местного самоуправления, они будут вправе издавать муниципальные правовые акты, в том числе имеющие нормативный характер, например, по вопросу владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом и земельными участками.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В соответствии с уставом муниципального образования глава местной администрации муниципального района назначается на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Контракт с действующим главой заключен на пять лет и истекает в 2017 году
(за 5 месяцев до окончания срока полномочий представительного органа муниципального образования). Он избирался в апреле 2012 года.
Срок полномочий Совета народных депутатов муниципального района, назначившего действующего главу местной администрации, также составляет 5 лет и также истекает в 2017 году. Представительный орган избирался в сентябре 2012 года.
На какой срок и когда следует назначить нового главу местной администрации муниципального района?
Ответ. Согласно ч. 2 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования (до дня начала работы представительного органа нового созыва), но не менее чем на два года. Данная норма императивно устанавливает минимальный срок контракта, не предусматривая каких-либо исключений. При этом обращаю Ваше внимание на важное уточнение, содержащееся в скобках. Оно указывает на то, что контракт должен заключаться на оставшийся срок полномочий представительного органа муниципального образования (это может быть, например, два или три года).
Если же до истечения срока полномочий представительного органа остается менее двух лет, контракт следует заключить на два года.
По истечении этого срока новый состав представительного органа муниципального образования назначит на должность главу местной администрации до истечения срока своих полномочий.
Срок полномочий главы местной администрации по общему правилу федерального законодательства связан со сроком полномочий представительного органа муниципального образования. Предложенный в обращении вариант избрания главы местной администрации на пять лет, когда до истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования остается менее двух лет, данному правилу противоречит, следовательно использован быть не может.
Как указано в обращении, в соответствии с уставом муниципального района глава местной администрации района назначается на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Контракт с действующим главой заключен на пять лет и истекает в 2017 году. Срок полномочий Совета народных депутатов муниципального района, назначившего действующего главу местной администрации,
также составляет 5 лет и также истекает в 2017 году. Учитывая указанные выше нормы Федерального закона № 131-ФЗ, положения устава муниципального района, а также то, что в контракте с главой местной администрации нет конкретной даты окончания его полномочий, действующий глава местной администрации должен замещать эту должность до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва, перед которым ему следует сложить свои полномочия.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Должен ли быть расторгнут контракт с главой местной администрации в связи вступлением в силу обвинительного приговора суда? Может ли впоследствии указанное лицо быть принято, в том числе и на прежнюю должность, по конкурсу?
Ответ. Расторжение трудового договора с муниципальным служащим, осужденным к наказанию, возможно исключительно по основаниям, предусмотренным положениями Федерального закона № 25-ФЗ,
а также нормами ТК РФ.
Так, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу.
Очевидно, что возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы исключается в случае осуждения и лишения свободы, лишения права занимать определенные должности, ареста и т. д. При этом в такой ситуации возможно увольнение муниципального служащего по п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ в связи с несоблюдением ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных ст. 13, 14, 14.1 и 15 Федерального закона № 25-ФЗ со ссылкой на п. 2 ч. 1 ст. 13 указанного федерального закона (осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу). Этот вариант допустим, поскольку осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, рассматривается в Федеральном законе № 25-ФЗ в качестве ограничения, связанного с муниципальной службой, а п. 3 ч. 1 ст. 19 указанного федерального закона допускает увольнение в случае несоблюдения таких ограничений.
Помимо этого увольнение возможно по основаниям, предусмотренным п. 4 ч. 1 ст. 83 ТК РФ, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), а указанный пункт прямо предусматривает прекращение трудового договора в случае осуждения работника к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу.
Что касается положений ст. 5 Федерального закона № 25-ФЗ, декларирующей взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, то следует подчеркнуть, что указанные нормы являются нормами – принципами и не устанавливают оснований для увольнения муниципальных служащих.
Факт того, что п. 2 указанной статьи Федерального закона № 25-ФЗ установлено единство ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы
не отменяет специфики этих ограничений и обязательств, присущих каждому из данных видов публичной службы.
Таким образом, расторжение трудового договора с муниципальным служащим, осужденным к условному наказанию, не исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, а также не исключающему возможность продолжения прежней работы, в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу, представляется правомерным.
В соответствии с ч. 7 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым
на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом № 131-ФЗ.
Тем самым законодатель вывел главу местной администрации в этой части из-под общего регулирования, содержащегося в Федеральном законе № 25-ФЗ и ТК РФ, установив специальное регулирование в Федеральном законе № 131-ФЗ.
Вопросам досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, расторжения с ним контракта посвящены ч. 10 и 11 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ. При этом обращаем внимание на то, что ч. 10 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ содержит основания для досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, а ч. 11 этой статьи урегулирован порядок расторжения
контракта с главой местной администрации. Расторжение контракта возможно по соглашению сторон либо в судебном порядке.
Согласно п. 6 ч. 6 ст. 36, п. 7 ч. 10 ст. 37, п. 5 ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ вступление в законную силу обвинительного приговора суда является основанием досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Причем данные нормы являются императивными и не зависят от вида наказания, назначенного судом.
При рассмотрении настоящего вопроса следует обратить внимание на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, заявленную в Определении от 15 апреля 2008 г. № 285-О-О.
В указанном Определении в частности отмечалось, что Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет законность деятельности и ответственность органов местного самоуправления, депутатов и иных выборных лиц местного самоуправления в качестве принципов местного самоуправления. Одной из форм ответственности и элементом статуса главы муниципального образования, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления является предусмотренное названным Федеральным законом № 131-ФЗ досрочное прекращение их полномочий в случае
вступления в отношении них в законную силу обвинительного приговора суда.
Это мера публично-правовой ответственности, которая применяется на основании Федерального закона № 131-ФЗ и в порядке, определенном уставом муниципального образования (п. 6 ч. 6 ст. 36, п. 5 ч. 10 ст. 40, п. 8 ч. 1 ст. 44).
Решение уполномоченного органа (по общему правилу – представительного органа муниципального образования) о досрочном прекращении полномочий указанных лиц принимается при условии, что
обвинительный приговор суда в отношении них вступил в законную силу. При этом не имеют значения характер преступления и вид наказания за него; определяющей является презумпция того, что лицо, конфликтующее с уголовным законом, не отвечает нравственным требованиям. В то же время досрочное прекращение полномочий депутата или иного выборного должностного лица по рассматриваемому основанию не затрагивает его конституционный статус как гражданина и не лишает возможности вновь быть избранным в органы публичной власти, если к этому нет других препятствий, установленных федеральным законом, и если избиратели выразят ему доверие. Также необходимо обратить внимание на то, что указанное выше основание досрочного прекращения полномочий связано исключительно с нарушением норм уголовного законодательства. К сожалению, в правоприменительной практике нередки случаи применения
данного основания при совершении административного правонарушения. Это является неверным. В нормах п. 6 ч. 6 ст. 36, п. 7 ч. 10 ст. 37, п. 5 ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ используется слово «приговор». Согласно ч. 1 ст. 49 Конституции Российской Федерации каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном в федеральном законе порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Таким образом, в силу прямого действия Конституции Российской Федерации надлежащим доказательством в подтверждение факта совершения преступных действий является вступивший в законную силу приговор суда.
Приговор как институт процессуального права является важнейшим актом правосудия, в котором в наиболее полной форме реализуется процессуальная функция суда – функция разрешения уголовного дела. Никаким другим актом не может быть установлена вина лица в совершении преступления, а лицо подвергнуто уголовному наказанию.
Обращаем внимание, что такая форма процессуального решения как «приговор» используется только применительно к деяниям, наказание за которые предусмотрено в уголовном законодательстве. Она
не используется при рассмотрении дел в гражданском и арбитражном судопроизводстве, при совершении административных правонарушений, при привлечении лица к дисциплинарной ответственности.
Исходя из вышеизложенного, досрочное прекращение полномочий главы местной администрации в связи вступлением в силу обвинительного приговора суда связано с нарушением указанным лицом норм уголовного законодательства.
Таким образом, в случае нарушения главой местной администрации норм уголовного права и, как следствие этого, осуждения к наказанию в виде штрафа (даже если дополнительное наказание не было предусмотрено), контракт с ним должен быть расторгнут.
Впоследствии указанное лицо может быть принято, в том числе и на прежнюю должность по конкурсу, если наказание не препятствует исполнению должностных обязанностей.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Является ли глава местной администрации, назначенный на эту должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение указанной должности, выборным должностным лицом местного самоуправления?
Ответ. В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Контракт с выборным должностным лицом местного самоуправления не заключается.
Учитывая данное определение, к выборному должностному лицу местного самоуправления в рассматриваемом случае следует отнести только главу муниципального образования.
Как следует из нормы ч. 6 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ, глава местной администрации не избирается, а назначается представительным органом на свою должность. В связи с этим глава местной
администрации, назначенный на эту должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение указанной должности, выборным должностным лицом местного самоуправления не является.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В случае, если полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно, должен ли представляться отчет о результатах деятельности главы местной администрации и деятельности местной администрации?
Какое должностное лицо должно его представлять?
Ответ. Согласно п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесен контроль за исполнением органами
местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 37 Федерального
закона № 131-ФЗ). Следовательно, местная администрация подконтрольна представительному органу муниципального образования.
Непосредственно федеральным законом также закреплена подотчетность и подконтрольность представительному органу муниципального образования главы местной администрации, осуществляющего полномочия на основе контракта (ч. 61 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ).
Частью 111 ст. 35, ч. 61 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено ежегодное представление главой местной администрации, осуществляющим свои полномочия на основе контракта, отчетов о результатах не только своей деятельности, но и деятельности местной администрации в целом. Глава местной администрации не является самостоятельным органом местного самоуправления, а входит в состав местной администрации в качестве ее руководителя – должностного лица, возглавляющего местную администрацию, обеспечивающего осуществление местной администрацией возложенных на нее полномочий (ч. 1, ч. 61 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ). Закон также подчеркивает, что глава местной администрации руководит местной администрацией на принципах единоначалия (абз. второй ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ). Единоначалие, в противовес коллегиальности, – такой принцип управления, при котором руководитель лично принимает решения от имени органа в целом и несет персональную ответственность за деятельность возглавляемого органа. Это означает, что глава местной администрации единолично действует и принимает решения от имени местной администрации, в частности издает правовые акты местной администрации (ч. 6 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ). На основании вышеизложенного можно заключить, что установление подотчетности представительному органу главы местной администрации как ее руководителя означает закрепление подотчетности представительному органу и местной администрации в целом. В случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования (ч. 12 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ). Учитывая вышеизложенное, представляется обоснованным закрепить также в уставе муниципального образования норму, предусматривающую отчет исполняющего обязанности главы местной администрации о результатах деятельности главы местной администрации и деятельности местной администрации в целом.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. О каких подведомственных главе муниципального образования органах местного самоуправления говорится в ч. 51 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ?
Ответ. Ч. 51 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрена обязанность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации, в ежегодном отчете представительному органу муниципального образования предоставлять информацию о деятельности местной администрации, а также иных подведомственных ему органов местного самоуправления. В данном
случае следует исходить из того, что в структуре органов местного самоуправления муниципального образования помимо перечисленных в Федеральном законе № 131-ФЗ органов местного самоуправления
могут создаваться и иные. Например, в отдельных муниципальных образованиях создаются органы местного самоуправления, которые решают вопросы организации здравоохранения или образования. По своей природе эти полномочия являются частью исполнительных функций, но поскольку реализуются не в рамках структуры местной администрации, глава местной администрации не вправе осуществлять руководство ими на принципе единоначалия. Вместе с тем глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, должен обеспечить функционирование всех органов местного самоуправления, к полномочиям которых относится решение исполнительно-распорядительных функций. Исходя из этого Федеральный закон № 131-ФЗ и содержит положение о подведомственных указанному главе муниципального образования органах местного самоуправления.
Глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя представительного органа муниципального образования, в рамках реализации своего полномочия по обеспечению осуществления органами местного самоуправления своих полномочий, осуществляет общую координацию их деятельности.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Какими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения может наделяться в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено, что глава муниципального образования в обязательном порядке входит в структуру органов местного самоуправления (ч. 1, ч. 2 ст. 34).
Конечно, круг полномочий главы муниципального образования напрямую зависит от того, входит ли глава муниципального образования в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя или возглавляет местную администрацию. В первом случае у него появляются дополнительные полномочия по организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором – полномочия главы местной администрации. Однако и в первом, и во втором случае он наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Системный анализ Федерального закона № 131-ФЗ показывает, что глава муниципального образования вправе издавать правовые акты по целому ряду вопросов, закрепленных за ним федеральным законодательством. Например, по таким вопросам, как назначение публичных слушаний, назначение собрания граждан, определение печатного издания для опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка, образование участков референдума и т. д. И в данном случае можно говорить, что указанные правовые акты принимаются главой муниципального образования в рамках решения вопросов местного значения. Право на издание главой муниципального образования таких правовых актов должно быть закреплено в уставе муниципального образования.
Кроме этого, согласно п. 5 ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования (независимо от способа избрания) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Наделение главы муниципального образования указанным полномочием обусловлено тем, что он является высшим должностным лицом муниципального образования. Реализуя данное полномочие, глава муниципального образования должен координировать деятельность всех органов местного самоуправления, что повышает его ответственность.
В рамках реализации нормы п. 5 ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в уставе муниципального образования за главой муниципального образования возможно закрепить, например, полномочия по согласованию с ним проектов решений по отдельным значимым вопросам, особенно по вопросам программно-целевого управления муниципальным образованием.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В какой форме должен быть составлен отчет главы муниципального образования? Необходимо ли порядок отчета главы закреплять в каком-либо муниципальном правовом акте?
Ответ. В соответствии с ч. 51 ст. 36 Федерального закона глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах
своей деятельности. При этом ч. 111 ст. 35 Федерального закона устанавливается, что представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального
образования.
В совокупности данные нормы однозначно указывают на очный характер процедуры отчета, то есть на необходимость присутствия главы муниципального образования на заседании представительного органа. При этом по смыслу Федерального закона отчет главы должен носить регулярный, плановый характер, один раз в каждом календарном году.
Вместе с тем Федеральный закон не исключает ни заблаговременное направление текста отчета депутатам, ни последующее его представление в форме общего доклада главы, равно как и не содержит требования о зачитывании главой своего отчета вслух на соответствующем заседании представительного органа. Представляется, что эти и другие вопросы должны быть урегулированы в уставе муниципального образования и муниципальных правовых актах.
Так, общие положения, касающиеся представления главой своих отчетов, следует включать в устав муниципального образования.
В частности, в уставе муниципального образования следует урегулировать ориентировочные сроки представления главой ежегодного отчета (например, в течение месяца после завершения финансового года,
в течение 15 дней после утверждения отчета об исполнении бюджета и т. п.). Отдельные процедурные вопросы, а также те вопросы, которые ставятся представительным органом перед главой муниципального
образования при подготовке очередного отчета, могут быть урегулированы решениями представительного органа муниципального образования.
То же самое касается и оценки отчета, вопрос о которой наравне с иными процедурными вопросами отчета главы муниципального образования должен быть урегулирован в уставе муниципального образования и (или) муниципальных правовых актах. При этом следует иметь в виду, что с точки зрения Федерального закона, правовое значение имеет только неудовлетворительная оценка. Кроме того необходимо учитывать, что отсутствие в уставе муниципального образования специальных положений, касающихся представления главой своих отчетов представительному органу, не освобождает главу муниципального образования от такой обязанности – нормы Федерального закона имеют прямое действие.
Если устав муниципального образования не содержит конкретной даты ежегодного отчета или порядка ее определения, отчет может быть назначен решением представительного органа муниципального
образования. При этом срок на подготовку отчета должен быть достаточным (установленным на основе принципа разумности). Представляется, что этот срок, как правило, не должен превышать 30 дней.
Ежегодный отчет может быть представлен главой муниципального образования и по собственной инициативе (например, в отсутствие решений представительного органа по данному вопросу).
Факт отсутствия ежегодного отчета может послужить основанием для неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования в том случае, если глава без уважительной причины
не представил указанный отчет в срок, установленный уставом муниципального образования, решением представительного органа муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Может ли быть отозван глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, в случае, если все или часть депутатов избирались по партийным спискам?
Ответ. В соответствии с ч. 21 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования
замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Причем согласно буквальному смыслу данной нормы, исключается применение института отзыва ко всем депутатам, избранным при применении пропорциональной или смешанной избирательной системы, а не только к депутатам, избранным по партий-
ным спискам.
Избрание главы муниципального образования из состава представительного органа не имеет отношения к избранию данного лица в состав представительного органа населением и представляет собой отдельную процедуру замещения иной выборной должности, не связанную с применением пропорциональной или смешанной избирательной систем. Глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, совмещает, с некоторыми особенностями, одновременно два самостоятельных статуса: главы муниципального образования и депутата представительного органа.
Соответственно к нему применяются нормы закона, регулирующие правовое положение не только депутатов, но и главы муниципального образования, включая основания и условия досрочного прекращения полномочий. Соответственно на такого главу муниципального образования в полной мере распространяется п. 9 ч. 6 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае отзыва избирателями.
Таким образом, глава муниципального образования может быть отозван избирателями вне зависимости от способа его избрания.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Является ли глава муниципального образования, работающий на постоянной основе (глава избран из состава представительного органа) депутатом, работающим на постоянной основе, либо в таком случае замещение высшей муниципальной должности (главы) депутатом не препятствует работе депутатом на постоянной основе другому депутату представительного органа?
Ответ. Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, организует деятельность указанного органа и как высшее должностное лицо муниципального образования обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, он является выборным должностным лицом местного самоуправления.
Ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности депутатов. Однако глава муниципального образования, как уже указано, приобретает статус выборного должностного лица местного самоуправления, и поэтому он не учитывается при определении количества депутатов, которые могут работать на постоянной основе.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.