Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. К полномочиям органов местного самоуправления какого уровня относится выдача градостроительных планов земельного участка с 1 июля 2017 года?
Ответ. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 373-ФЗ) в ГрсК РФ были внесены изменения, согласно которым новая ст. 57.3 ГрсК РФ, регулирующая основы градостроительного планирования земельных участков, вступила в силу с 1 июля 2017 года.
Ч. 1 ст. 57.3 ГрсК РФ закреплено, что градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.
Согласно ч. 5 ст. 57.3 ГрсК РФ в целях получения градостроительного плана земельного участка правообладатель земельного участка обращается с заявлением в орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Заявление о выдаче градостроительного плана земельного участка может быть подано заявителем через многофункциональный центр. В соответствии с ч. 6 ст. 57.3 ГрсК РФ орган
местного самоуправления в течение двадцати рабочих дней после получения заявления, указанного в ч. 5 ст. 57.3 ГрсК РФ, осуществляет подготовку, регистрацию градостроительного плана земельного участка и выдает его заявителю. Градостроительный план земельного участка выдается заявителю без взимания платы.
При этом принципиальных изменений в полномочиях муниципальных образований по выдаче градостроительных планов земельных участков Федеральный закон № 373-ФЗ не содержит.
В настоящее время нормами ст. 8 ГрсК РФ органы местного самоуправления поселений (городских, сельских), муниципальных районов и городских округов наделены соответствующими полномочиями
в градостроительной сфере, включая, среди прочего, выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих территориях поселений.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ вопросы местного значения по утверждению генеральных планов, правил землепользования и застройки сельских поселений, утверждению подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдаче разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных ГрсК РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждению местных нормативов градостроительного проектирования поселений и т. д. отнесены к ведению муниципальных районов.
Согласно ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ вопросов местного значения городских поселений, в том числе в части градостроительства.
Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения. Предметом такого соглашения могут быть
и полномочия в сфере градостроительной деятельности.
Возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности закреплена также в ст. 8.2. ГрсК РФ.
Таким образом, в соответствии с нормами Федерального закона № 131-ФЗ и ГрсК РФ выдача градостроительных планов земельных участков будет производиться органами местного самоуправления
городских поселений, муниципальных районов и, в случае принятия закона субъекта Российской Федерации о закреплении дополнительных вопросов местного значения за сельскими поселениями или
заключения соответствующих соглашений между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, – органами местного самоуправления сельских поселений.
Следует также отметить, что в случае перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в градостроительной сфере в соответствии с нормами ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ выдача градостроительных планов земельных участков может производиться соответствующими органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Органы местного самоуправления какого уровня – сельских поселений или муниципальных районов осуществляют постановку на учет бесхозяйных сетей электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, находящихся на территории сельских поселений?
Ответ. В соответствии с ч. 3 ст. 225 ГК РФ бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению
органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным иму- ществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. При этом ГК РФ не уточняет, органы местного самоуправления какого вида муниципальных образований осуществляют данные функции.
Положения ГК РФ о постановке на учет бесхозяйных недвижимых вещей применяются во взаимосвязи с другими положениями законодательства, в том числе с установленным разграничением компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Полномочия в сфере электро-, тепло-, газо-, водоснабжения на территории сельских поселений относятся к компетенции органов местного самоуправления муниципального района, если законом субъекта Российской Федерации данные полномочия не переданы на уровень сельских поселений (ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ).
Соответственно, можно сделать вывод, что и полномочия в сфере ресурсоснабжения, связанные с обращением с бесхозяйными объектами, также относятся к компетенции органов местного самоуправления муниципального района.
Также следует иметь в виду, что в силу ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ в муниципальной собственности может находиться только имущество, необходимое для осуществления полномочий,
закрепленных за органами местного самоуправления в соответствии с законодательством. Соответственно, бесхозяйные сети электро-, тепло-, газо-, водоснабжения могут находиться только в собственности муниципального района. Поскольку по истечении года с момента постановки на учет бесхозяйная недвижимая вещь, в том числе объект ресурсоснабжения, может поступить в муниципальную собственность на основании решения суда, обращаться в суд с заявлением о передаче бесхозяйных сетей электро-, тепло-, газо-, водоснабжения в муниципальную собственность должен орган местного самоуправления муниципального района. Соответственно, выполнение и предшествующих функций в отношении таких бесхозяйных объектов должен осуществлять орган местного самоуправления муниципального района.
Поэтому полагаем, что функции по постановке на учет бесхозяйных объектов электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, расположенных на территории сельского поселения, относятся к компетенции
органов местного самоуправления муниципального района. И только в случае, если законом субъекта в силу ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия в этой сфере отнесены к компетенции сельских поселений, то полномочия по постановке на учет бесхозяйных объектов электро-, тепло-, газо-, водоснабжения осуществляются органами местного самоуправления сельских поселений.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Какой орган обязан исполнять судебное решение, вынесенное в отношении органа местного самоуправления, в случае передачи соответствующего вопроса местного значения (полномочия) в ведение иного органа местного самоуправления или органа государственной власти?
Ответ. Ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что в случае изменения перечня полномочий органов местного самоуправлении или должностных лиц, принявших (издавших) муниципальный правовой акт, такой акт может быть отменен или его действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – уполномоченным
органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
Данное положение является частным случаем общего правила о правопреемстве органов публичной власти, в том числе в различных случаях изменения в распределении полномочий между ними.
Соответственно, в случае, если какой-либо вопрос местного значения (полномочие по его решению) передается от одних органов местного самоуправления другим или органам государственной власти, первые
не вправе с этого момента совершать каких-либо действий по решению такого вопроса местного значения (исполнению полномочия). Все обязательства, в том числе возникшие до момента перераспределения
полномочий, переходят к правопреемнику – органу местного самоуправления или органу государственной власти, за которым закреплен данный вопрос местного значения (полномочие) в результате произведенных изменений.
Именно такой позиции последовательно придерживается судебная практика, в том числе в части исполнения судебных решений, вынесенных правопредшественником. Суды полагают, что в случае
передачи функций прежнего органа власти и его полномочий другому органу власти должно происходить и процессуальное правопреемство, которое возможно на любой стадии судебного процесса, включая исполнительное производство (см., например Определения Верховного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2015 г. № 305-КГ15-16046 по делу № А41-62181/2014, от 28 марта 2016 г. № 305-КГ16-1309 по делу
№ А41-52901/2014 и др.). Соответственно, обязанность по исполнению судебного решения, вынесенного в отношении органа местного самоуправления, в случае передачи вопроса местного значения (полномочия) в ведение иного органа местного самоуправления или органа государственной власти, переходит к последнему.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Вправе ли представительный орган сельского поселения принять решение о приобретении за счет средств муниципального дорожного фонда, образуемого в составе соответствующего местного бюджета, специальной техники (в том числе грейдера), необходимой для проведения работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения?
Ответ. В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного
значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии законодательством Российской Федерации.
Следует отметить, что согласно нормам ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения не относятся вопросы, предусмотренные п. 5 ч. 1 данной статьи. При
этом законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 указанной статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного п. 23 ч. 1 данной статьи).
Так, например, можно отметить, что Законом Иркутской области от 3 ноября 2016 года № 96-ОЗ «О закреплении за сельскими поселениями Иркутской области вопросов местного значения» за Олхинским сельским поселением закреплены вопросы местного значения в области дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также другие вопросы в указанной сфере, предусмотренные п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ.
Ч. 1 ст. 1794 БК РФ установлено, что под дорожным фондом понимается часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 257-ФЗ) к дорожной деятельности относится деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. При этом под содержанием автомобильной дороги понимается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.
В соответствии с п. 19 ст. 11 Федерального закона № 257-ФЗ установление классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. В пределах указанных полномочий приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16 ноября 2012 г. № 402 утверждена Классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (далее – Классификация работ).
В Классификации работ по содержанию автомобильных дорог предусмотрен ряд работ, требующих использования специальной техники, в частности, поддержание полосы отвода, обочин, откосов
и разделительных полос в чистоте и порядке (пп. 1 п. 6 Классификации работ); очистка их от мусора и посторонних предметов с вывозом и утилизацией на полигонах, ликвидация последствий обвалов,
осыпей, оползней и селевых потоков, другие противооползневые мероприятия (пп. 1 п. 6 Классификации работ); механизированная снегоочистка, расчистка автомобильных дорог от снежных заносов, борьба с зимней скользкостью, уборка снежных валов с обочин (пп. 1 п. 7 Классификации работ).
При этом необходимо учитывать, что в соответствии с п. 5 ст. 179.4 БК РФ порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации устанавливается решением представительного органа муниципального образования.
Таким образом, полагаем, что в соответствии с указанной Классификацией работ и решением представительного органа муниципального образования за счет средств муниципального дорожного фонда,
образуемого в составе соответствующего местного бюджета, может приобретаться специальная техника (в том числе грейдер), необходимая для проведения работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Обязаны ли органы местного самоуправления поселений создавать специализированную службу по вопросам похоронного дела и в какой организационно-правовой форме?
Ответ. В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ) органы местного
самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших, и определяют порядок их деятельности.
При этом федеральный закон не содержит ни определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела», ни характеристики правового статуса данной организации. Не вполне ясно
также, является ли создание такой специализированной службы обязательным в каждом муниципальном образовании или осуществляется по мере необходимости, на усмотрение органов местного самоуправления.
Судебная и иная правоприменительная практика, к сожалению, также не дает однозначного ответа на эти вопросы.
Так, в Определении Московского областного суда от 6 декабря 2011 г. по делу № 33-24428 говорится: «несмотря на то, что в настоящий момент администрацией сельского поселения не организована
специализированная служба по вопросам похоронного дела, из-за отсутствия финансирования создания такой службы, для возможности гражданам решать вопросы по организации ритуальных услуг назначен
специалист, на которого возложены соответствующие обязанности»; «при этом в случае невозможности предоставления гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе и дополнительных ритуальных услуг в данном сельском поселении, данные услуги могут осуществляться ритуальной службой муниципального района, на территории которого находится сельский населенный пункт».
Однако в определении этого же суда от 25 августа 2011 г. по делу № 33-19254 содержится противоположная позиция: «отсутствие подобной службы в г. Реутов нарушает права жителей города на выбор исполнителя ритуальных услуг ввиду отсутствия конкуренции между отсутствующей специализированной организацией, оказывающей услуги на безвозмездной основе и существующими хозяйствующими субъектами», в связи с чем «суд обязал администрацию г. Реутов создать до 1 ноября 2011 года специализированную службу по вопросам похоронного дела в городском округе Реутов в организационно-правовой форме по выбору ответчика, с учетом того, что порядок деятельности такой службы должен определяться органом местного самоуправления, который вправе самостоятельно финансировать деятельность этой службы и давать такой службе обязательные для исполнения указания; либо иным образом иметь возможность определять решения, принимаемые такой службой; контролировать ее финансово-хозяйственную деятельность по бесплатному оказанию ритуальных услуг в установленном законодательством объеме».
Что касается организационно-правовой формы специализированной службы по вопросам похоронного дела, то в последнее время судебная практика склоняется к следующей позиции: «Федеральный закон
«О погребении и похоронном деле» не наделяет органы местного самоуправления правом присвоения статуса специализированной службы коммерческой организации, учрежденной физическими и юридическими лицами. <…> органы местного самоуправления вправе создавать только муниципальные учреждения и предприятия, присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации не является созданием муниципального учреждения или предприятия» (решение Арбитражного суда Московской области от 16 ноября 2007 г. № А41-К2-14008/07), «органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям и положения Федерального закона № 131-ФЗ не предоставляют органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе)» (Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 июня 2014 г. № ВАС‑6680/14 по делу № А12-4365/2012).
В то же время в современной судебной практике имеется и противоположная правовая позиция, согласно которой возможно создание специализированной службы не только путем создания муниципального предприятия или учреждения, но и путем проведения открытого конкурса с последующим заключением муниципального контракта на выполнение функций специализированной службы по вопросам
похоронного дела. Более того, некоторые суды полагают, что именно эта процедура способна наилучшим образом обеспечить соблюдение требований Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ
«О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ) в части оказания населению услуг по погребению в пределах гарантированного перечня (см., например, решение Арби-
тражного суда Волгоградской области от 28 ноября 2012 г. по делу № А12-18556/2011).
В Постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2014 г. по делу № А10-3361/2013 суд исходил из того, что федеральным законодательством не определен порядок
создания специализированных служб по вопросам похоронного дела, следовательно, органы местного самоуправления не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов. Создание специализированной службы в форме бюджетного учреждения, в частности, влечет за собой ограничения в работе, накладываемые спецификой правового регулирования деятельности данного юридического лица,
и приводит к нарушению п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, поскольку данный хозяйствующий субъект монополизирует конкретный вид деятельности – оказание услуг в сфере похоронного дела – на территории соответствующего муниципального образования. Образование специализированной службы по вопросам похоронного дела посредством проведения конкурса
на право получения соответствующего статуса как раз и направлено на соблюдение требований законодательства о защите конкуренции, поскольку предоставляет всем хозяйствующим субъектам, независимо от их организационно-правовой формы, возможность на конкурсной основе оказывать населению услуги по погребению. Все услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, а соответствующая деятельность специализированных служб всегда является экономической деятельностью и должна осуществляться на конкурентном рынке, следовательно, предпочтительнее определять хозяйствующий субъект, наделяемый правом оказывать ритуальные услуги за счет бюджета, именно на конкурсной основе. Более того, в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № ВАС‑7864/12 по делу № А69-1740/2011 признано незаконным бездействие органа местного самоуправления по организации проведения конкурса по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела и наделение
этим статусом муниципального учреждения.
Для разрешения возникших коллизий представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ, урегулировав организационно-правовую форму специализированной службы по вопросам похоронного дела, порядок ее создания и вопрос об обязательности ее создания в каждом поселении. При этом полагаем, что целесообразно предоставить органам местного самоуправления возможность реализовывать свои полномочия в сфере похоронного дела различными, не противоречащими гражданскому законодательству способами: путем создания специализированной службы в форме муниципальной организации, или наделения данным статусом иных хозяйствующих субъектов по результатам открытого конкурса, или вообще без создания специализированной службы путем
размещения муниципального контракта на оказание населению муниципального образования гарантированного перечня услуг по погребению. Это выглядит тем более актуальным, если учесть, что не для всех муниципальных образований (особенно малочисленных) необходимо и возможно создание муниципальных предприятий или учреждений для оказания ритуальных услуг в пределах гарантированного перечня (см. подробнее Апелляционное определение Архангельского областного суда от 15 апреля 2013 г. № 33-2301). Такие услуги могли бы предоставляться на территории нескольких муниципальных образований
одним и тем же предприятием или учреждением, созданным органами местного самоуправления муниципального района.
В существующих условиях органам местного самоуправления необходимо самостоятельно принимать решение о порядке реализации своих полномочий в сфере похоронного дела, с учетом изложенных соображений.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Какие формы учета мнения населения могут быть предусмотрены для решения вопроса об изменении статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением?
Ответ. В соответствии с ч. 7.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением
его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его
уставом и законом субъекта Российской Федерации.
Следовательно, в данном случае определение конкретных форм учета мнения населения может осуществляться не только уставом указанного городского округа, но и законом субъекта Российской Федерации. Полагаем, что в указанном случае, согласно нормам Федерального закона № 131-ФЗ (п. 4 ч. 3 ст. 28 и ст. 31), учет мнения населения соответствующего городского округа возможен, в частности, в формах публичных слушаний и опроса граждан. В то же время необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ наряду с предусмотренными данным Федеральным законом формами
непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, указанному Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. Полагаем, что указанные положения Федерального закона № 131-ФЗ (помимо публичных слушаний и опроса граждан) предоставляют возможность определять уставом муниципального образования и законом субъекта
Российской Федерации иные формы учета мнения населения муниципального образования по вопросу его преобразования из городского округа в городской округ с внутригородским делением и из городского
округа с внутригородским делением в городской округ в части, не противоречащей Федеральному закону № 131-ФЗ.
В случае возникновения по данному вопросу противоречий между уставом соответствующего городского округа и законом субъекта Российской Федерации должны применяться требования закона субъекта
Российской Федерации (как правового акта, имеющего более высокую юридическую силу).
Вопрос. Возможно ли объединить два сельских поселения, не имеющих общей границы, в одно муниципальное образование?
Ответ. В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ объединение двух сельских поселений является одним из вариантов преобразования муниципальных образований. Результатом акого преобразования будет являться создание вновь образованного муниципального образования.
В отношении вновь образованного муниципального образования должен быть учтен ряд требований и принципов территориальной организации местного самоуправления, установленных нормами гл. 2 Федерального закона № 131-ФЗ. К указанным требованиям, в частности, относится наличие пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных
пунктов, входящих в состав поселения (п. 11 ч. 1 ст. 11). В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ в состав территории сельского поселения могут входить один сельский населенныйпункт или поселок и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов. Аналогичное положение закреплено в определении понятия «сельское поселение», данном в абз. втором ч. 1 ст. 2 того же Федерального закона. Соблюдение требования о единстве общей территории очевидным образом требует целостности территории муниципального образования, включения в состав сельского поселения только граничащих друг с другом населенных пунктов.
Если сельские поселения не имеют общей границы, их объединение приведет к нарушению принципа единства и общности территории муниципального образования. В связи с этим даже соблюдение
условия относительно пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, не является достаточным
и не умаляет необходимости соблюдения также условия о территориальной целостности муниципального образования.
С учетом изложенного, преобразование муниципальных образований путем объединения двух сельских поселений в одно при отсутствии общей границы объединяемых сельских поселений невозможно.
Вопрос. Какие негативные последствия для населения может повлечь объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом?
Ответ. Согласно действующей редакции ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ под городским округом понимается один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов,
не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Исходя из указанных положений Конституции Российской Федерации, концепция Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями и городскими округами (п. 1 ч. 1 ст. 11).
Согласно ч. 31 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. При этом поселение, объединенное с городским
округом, утрачивает статус муниципального образования, как и муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Необходимо учитывать, что в настоящее время положения Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают, что только в указанном порядке допускается упразднение всех поселений, входящих в состав муниципального района, в связи с объединением их с городским округом, так и упразднение соответствующего муниципального района. Иных возможностей объединения всех поселений муниципального района в единое муниципальное образование положения Федерального закона № 131-ФЗ не предусматривают.
Кроме того, наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов)
установленных ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий. При наделении городского поселения статусом городского округа должны учитываться перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения (ч. 3 ст. 11 Федерального закона
№ 131-ФЗ).
Из указанных положений следует, что городской округ по сути является городским поселением. При этом как ликвидация всех поселений, входящих в состав муниципального района, в связи с объединением их с городским округом, так и ликвидация соответствующего муниципального района допускается только в том случае, если городской округ имеет перспективы развития в пределах границ всего муниципального района, подтвержденные его генеральным планом. При этом в данном случае городской округ также должен будет соответствовать критериям, указанным в ч. 3 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ и статусу городского поселения.
Отступление от указанного системного подхода по территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации может послужить причиной:
– ликвидации в ряде субъектов Российской Федерации двухуровневой территориальной организации местного самоуправления, что ухудшит перспективы саморазвития и самоуправления территорий упраздненных поселений;
– сокращения числа депутатов представительных органов муниципальных образований, представляющих интересы населения ликвидируемых поселений, их присутствие исключительно на уровне городского округа, что приведет к ухудшению взаимодействия населения и депутатов представительных органов муниципальных образований, которые должны представлять его интересы;
– возникновения территориальной отдаленности населения от исполнительно-распорядительного органа объединенного муниципального образования (местной администрации), что сократит возможности
населения оказывать влияние на местную исполнительно-распорядительную власть в решении жизненно важных для него вопросов с учетом исторических и иных местных особенностей развития территорий;
– включения в состав городского округа значительного количества сельских населенных пунктов, что негативно повлияет на эффективность инфраструктурной взаимосвязи между такими населенными пунктами, объединяемыми в указанный городской округ, а также на интеграцию населенных пунктов в общую инфраструктуру городского округа и (или) к ее созданию;
– организации предоставления жизненно важных социально-бытовых услуг населению, оказываемых в основном или преимущественно в административном центре городского округа, что создаст сложности в их получении жителями отдаленных от данного центра населенных пунктов;
– возникновения неопределенности в статусе отдельных категорий сельских жителей и работников, которые получают льготы и выплаты в связи с проживанием и (или) работой в сельской местности.
Указанные негативные обстоятельства приведут к концентрации населения в административном центре городского округа или около него и значительному сокращению граждан, проживающих в отдаленных от данного центра населенных пунктов, то есть увеличится диспропорция в расселении граждан на территориях субъектов Российской Федерации и площадь неосвоенных территорий.
Необходимо также отметить, что отсутствие возможности организации предоставления населению городских и сельских поселений определенных жизненно важных услуг может быть связано не только
с неэффективной деятельностью органов местного самоуправления соответствующих поселений, но с недостаточной финансовой базой бюджетов поселений, формирование которой зависит от источников
доходов, закрепляемых за поселениями на федеральном и региональном уровнях власти. В связи с этим концентрация всех ресурсов бюджетов поселений в бюджете объединенного муниципального образования (городского округа) еще не является достаточным условием для улучшения ситуации с обеспечением жизнедеятельности населения соответствующих территорий.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Законом субъекта Российской Федерации, регулирующим административно-территориальное устройство, используется терминология Федерального закона № 131-ФЗ. Однако территориальный орган Росстата (ссылаясь на позицию Росстата) считает, что такой подход противоречит Федеральному закону № 131-ФЗ. По этой причине территориальный орган Росстата, возражая против внесения в ОКАТО административно-территориальных единиц (административно-территориальных образований) субъекта Российской Федерации, обратился в законодательный орган субъекта Российской Федерации с просьбой внести изменения в указанный региональный закон.
Ответ. При рассмотрении проблемы соотношения административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления необходимо основываться на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации. В его Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П, Определении от 15 мая 2007 г. № 406-О-П указывается, что «из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ст. 1 (ч. 1), 11 (ч. 2), 66 (ч. 1), 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, – их территориальное устройство. Вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации – с другой, будучи связаны между собой, имеют самостоятельное значение и, обладая собственным юридическим содержанием, относятся к различным сферам ведения: первый – к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй – к исключительному ведению субъектов Российской Федерации».
Таким образом, субъекты Российской Федерации самостоятельно решают весь комплекс вопросов, которые охватываются понятием административно-территориального устройства. Например, среди названных вопросов могут быть: система административно-территориальных единиц, порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление их границ; наименование и переименование указанных единиц. Административно-территориальную единицу можно определить как часть территории субъекта Российской Федерации, на которой создаются и действуют органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Как следует из информации, изложенной в вопросе, в законе субъекта Российской Федерации понятия административно-территориальных единиц и образований определяются с применением терминов
Федерального закона № 131-ФЗ. Например, административно-территориальное образование определено как городской округ или муниципальный район в границах и с наименованием, установленными
соответствующим областным законом об установлении границ и наделении статусом муниципального образования, а административно-территориальная единица как сельское или городское поселение в границах и с наименованием, установленными соответствующим областным законом об установлении границ и наделении статусом муниципального образования.
Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит запрета на такой подход. Поэтому нельзя признать названный закон несоответствующим Федеральному закону № 131-ФЗ. Кроме того, необходимо отметить, что федеральное законодательство позволяет субъектам Российской Федерации устанавливать границы муниципальных образований таким образом, чтобы их территории и территории административно-
территориальных единиц совпадали.
Следует также иметь в виду, что ведение Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления (ОКАТО) осуществляется в соответствии с Правилами стандартизации ПР50.1.024–2005 «Основные положения и порядок проведения работ по разработке, ведению и применению общероссийских классификаторов», утвержденными приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 декабря 2005 г. № 311-ст. Согласно п. 4.1.1 этих правил в ходе исследования подлежащего классификации вида социальной информации должны быть проанализированы и учтены, в том числе, изданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовые акты.
При этом в тех случаях, когда в общероссийские классификаторы объекты классификации включаются на основании правовых актов и документов, указанных в п. 4.1.1 правил, наименования объектов классификации в общероссийских классификаторах должны соответствовать их наименованиям в этих актах и документах.
Таким образом, законы субъектов Российской Федерации, принятые во исполнение нормы п. 6.1 ч. 1 ст. 11 Федерального № 131-ФЗ, могут служить основанием для формирования общероссийских классификаторов и внесения в эти классификаторы изменений. В то же время можно и избежать определения административно-территориальных единиц через терминологию Федерального закона № 131-ФЗ,
хотя при этом в определении допустимо указывать, что на территории указанной единицы функционируют органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления. Данный подход использован в законах ряда субъектов Российской Федерации, например, Тверской, Рязанской, Владимирской областей.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В районе проживает около 200 000 человек. Из них в городе около 170 000, в небольшом поселке около 7 000, и около 15 000 человек проживает в сельских населенных пунктах. Как стало известно, на данной территории планируется создать муниципальный район в составе двух городских поселений с численностью населения 170 000 и 7 000 человек и одно сельское. Соответствует ли такое решение Федеральному закону № 131-ФЗ?
Ответ. В соответствии с положениями п. 15 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ территория муниципального района должна формироваться исходя из возможностей обеспечения эффективно-
го решения вопросов местного значения для удовлетворения общественных потребностей жителей населенных пунктов, входящих в состав муниципального района. В городе с численностью населения, превышающей 50 000–100 000 жителей, имеются достаточные ресурсы для решения всех вопросов местного значения, и такие города не следует включать в состав муниципального района, а следует наделять статусом городского округа. Иначе неизбежны конфликты между органами местного самоуправления такого города и муниципального района.Из п. 11 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что по общему правилу сельские поселения создаются в составе одного или нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей более 1000 человек (для территории с высокой плотностью сельского населения – более 3000 человек). Отступление от этого правила и создание на территории сельских населенных пунктов с общей численностью жителей одного сельского поселения как минимум около 15 000 человек нуждается в обосновании.
Также неэффективно создание муниципального района, в составе которого находится два-три муниципальных образования.
Вопрос. В районе создано 5 муниципальных образований. Все они наделены статусом городского поселения. Соответствует ли такое решение Федеральному закону № 131-ФЗ?
Ответ. Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливает ограничений на количество городских поселений, которые могут входить в состав муниципального района, а также требования, чтобы в состав
муниципального района в обязательном порядке были включены сельские поселения.
Однако муниципальный район, состоящий исключительно из городских поселений, не соответствует своему функциональному назначению, поскольку городские поселения обладают всеми необходимыми ресурсами для решения вопросов местного значения.
Очевидно, в данных вопросах речь идет о сильно урбанизированных территориях. Следует признать, что в Федеральном законе № 131-ФЗ особенности управления урбанизированными территориями не учитываются, и эффективность организации местного самоуправления на таких территориях всецело зависит от компетентности органов власти субъектов Российской Федерации и подходов, которыми они руководствуются при формировании территорий муниципальных образований.
Вопрос. В городе проживает около 200 тысяч человек, в сельских поселениях в составе того же муниципального района – около 50 тысяч человек. Каковы требования к инфраструктуре муниципального района, чтобы город был выделен из его состава и наделен статусом городского округа?
Ответ. Согласно ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных
районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Юридическое определение понятий «социальная инфраструктура», «транспортная инфраструктура», «инфраструктура, необходимая для решения органами местного самоуправления вопросов местного
значения» Федеральным законом № 131-ФЗ не дано. Термин «инфраструктура» означает комплекс взаимосвязанных систем и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность людей. Словосочетание «социальная инфраструктура» обычно применяется для обозначения совокупности учреждений, оказывающих общественные (социальные) услуги населению, за обеспечение которых отвечают органы публичной власти – учреждения образования, здравоохранения, культуры и т. п.
Под транспортной инфраструктурой подразумеваются предприятия общественного транспорта и сооружения, обеспечивающие пользование населением средствами общественного транспорта. К иной инфраструктуре могут быть отнесены предприятия ЖКХ, предприятия и средства снабжения населения энергетическими ресурсами, общественного питания и бытового обслуживания и т. п.
Вместе с тем законодательные акты Российской Федерации не содержат конкретных предписаний, определяющих обязательность наличия (создания) каких-либо составляющих указанных инфраструктур в зависимости от численности населения населенного пункта или его вида. Указанные инфраструктуры создаются и развиваются в зависимости от объема спроса на общественные услуги. Наличие необходимой инфраструктуры – оценочное понятие, требующее анализа конкретных факторов и условий.
Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит каких-либо ограничений для наделения города, входящего в состав муниципального района, статусом городского округа. Органы государственной
власти субъекта Российской Федерации должны решить этот вопрос, учитывая общественное мнение и исходя из критериев эффективности управления.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Какую величину средней скорости пешехода следует применить при расчете пешеходной доступности до административного центра и достаточно ли определять расстояния от административного центра до населенных пунктов по чисто географическому расстоянию (по прямой на карте) или необходимо провести расчеты по реальному
расстоянию при движении пешехода по дорогам?
Ответ. В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Формулировка «как правило» означает, что данное
положение носит не императивный, а диспозитивный характер. Кроме того, установлено, что данные положения могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Таким образом, проводить точные расчеты не требуется.
Вместе с тем в соответствии с данной нормой муниципальные образования не должны состоять из населенных пунктов настолько удаленных друг от друга, чтобы стать недоступными для жителей, в них
проживающих, привычными и распространенными способами и средствами передвижения применительно к природным условиям территорий, на которых они расположены.
Вопрос. Что означает транспортная доступность до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав? Какой вид транспорта учитывать в сельской местности в случае отсутствия связи с населенными пунктами средствами общественного транспорта (на-
пример, в районах Крайнего Севера некоторые населенные пункты доступны только вертолетом)?
Ответ. Содержание понятия «транспортная доступность» в Федеральном законе не определено. Вместе с тем, поскольку Федеральным законом № 131-ФЗ организация транспортного обслуживания населения отнесена к полномочиям органов местного самоуправления, под данным понятием следует понимать транспортную доступность средствами маршрутного общественного транспорта, поскольку только этот вид транспорта доступен для неограниченного круга лиц, и может обеспечить гарантии доступности органов местного самоуправления для граждан. Поэтому при определении транспортной доступности следует учитывать доступность маршрутным общественным транспортом.
Однако даже в европейской части Российской Федерации не все населенные пункты в сельской местности обеспечены средствами маршрутного общественного транспорта. Данная норма должна стимулировать органы местного самоуправления для развития общественного транспорта на своей территории.
В тех случаях, когда в силу природно-климатических и географических условий населенные пункты настолько отдалены друг от друга, что на современном этапе социально-экономического и технологического развития организация между ними регулярного транспортного сообщения невозможна, закон разрешает не применять требование о транспортной доступности на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Перечень территорий с низкой плотностью сельского населения определяется Правительством Российской Федерации, а отнесение отдельных территорий к отдаленным и труднодоступным местностям осуществляется законом субъекта Российской Федерации.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Допустимо ли, чтобы в состав территории городского поселения входили один или несколько населенных пунктов, находящихся на значительном расстоянии от него?
Ответ. Согласно п. 13 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Данное положение означает, что одна и та же территория
не может одновременно находиться в составе двух поселений (в частности, не может быть пересечения границ различных поселений), т. е. подпадать под юрисдикцию органов местного самоуправления од-
новременно двух самостоятельных поселений.
Однако нельзя полностью исключать ситуацию, когда часть муниципального образования находится на некотором удалении от него и не имеет с ним общей границы (например, отдельный населенный
пункт в составе поселения). Единственным условием в этом случае является вхождение подобной обособленной территории в состав того муниципального района, в состав территории которого входит и основная часть территории поселения, поскольку в соответствии с п. 16 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района
(т. е. не допускается вхождение разных частей территории поселения в состав разных муниципальных районов).
Это связано с тем, что в отличие от сельских поселений, Федеральный закон № 131-ФЗ не предъявляет к городским поселениям требование о вхождении в их состав только населенных пунктов, объединенных общей территорией, и тем самым не устанавливает императивного требования непрерывности границ (неразрывности, целостности территории) городского поселения. При этом данный Федеральный закон
требует, чтобы территорию любого поселения составляли «исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения».
Если для интерпретации понятия «прилегающие земли» как требующего непрерывности территории муниципального образования определенные основания имеются, то интерпретация иных приведен-
ных критериев как предусматривающих неразрывность территории поселения, как минимум, не очевидна.
Так, исторически сложившейся может быть как раз ситуация, когда к территории города или поселка относится населенный пункт, отстоящий от него на определенном расстоянии (это особенно характерно для советского административно-территориального устройства, при котором населенные пункты нередко передавались в подчинение более крупному).
Во многих случаях территории городов складывались именно таким образом вследствие природно-географических условий, особенностей расселения и специфики их промышленного развития.
Существование единого местного сообщества, т. е. совокупности жителей, объединенных реальными общими интересами, на таких территориях может быть связано с различными факторами: в частности,
с работой на предприятиях (комплексах предприятий, связанных единым технологическим процессом), расположенных на территории муниципального образования; с пользованием единой инфраструктурой
обеспечения решения вопросов местного значения данного муниципального образования; с принадлежностью к одной этнической, лингвистической, конфессиональной группе и т. п. Поскольку в условиях рыночной экономики земельные ресурсы вблизи промышленно развитых городов будут приобретать все большую и большую ценность, перевод земель сельскохозяйственного назначения, окружающих сельские населенные пункты, в земли иных категорий для развития городских инфраструктур чисто административными решениями оказывается невозможен, так как для этого требуется согласие собственника.
Если городу, окруженному сельскохозяйственными угодьями и особо охраняемыми природными территориями, необходимы территории для развития промышленных зон и зон жилой застройки, то ему будут выделяться свободные земли, которые могут быть отдалены от его основной территории. Конечно, со временем создадутся условия для слияния этих территорий, но это произойдет естественным образом
по мере развития экономических отношений на этой территории.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.