Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Подлежит ли признанию утратившим силу (отмене) представительным органом муниципального образования муниципальный правовой акт, не имеющий нормативного характера, который признан судом недействительным (недействующим), либо не требуется принятия какого-либо правового акта, направленного на исполнение решения суда?
Ответ. Муниципальные правовые акты утрачивают свою силу (прекращают действие) в следующих случаях:
– по истечении срока действия акта, на который он был принят;
– в связи с изданием нового акта, заменившего ранее действующий (косвенная отмена);
– на основании прямого указания конкретного органа об отмене данного акта (прямая отмена).
Ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ регулирует вопросы отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия. Указанная статья определяет перечень субъектов, которые вправе
отменить или приостановить действие муниципальных правовых актов. К ним относятся:
1) органы и должностные лица, принявшие (издавшие) данный акт (данная норма является гарантией самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления во взаимоотношениях
с органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления других муниципальных образований);
2) суд (в том случае, если акт, противоречит вышестоящим нормативным актам, а орган, его издавший, не исполняет решение суда о приведении его в соответствие);
3) уполномоченные органы государственной власти – в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий (за осуществление
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, несут ответственность в первую очередь органы государственной власти, и, кроме того, такие полномочия финансируются из государственного бюджета).
Указанные выше нормы ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ подразумевают обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления проводить мониторинг принятых ими муниципальных правовых актов и своевременно реагировать на меняющиеся условия правового пространства (вносить изменения, а при необходимости отменять устаревшие или не соответствующие законодательству акты, приостанавливать их действие на определенный срок или до прекращения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления) в добровольном порядке. Также указанные нормы устанавливают возможность вмешательства третьих лиц в решение вопроса о юридической судьбе муниципального правового акта, т. е. осуществления принудительных мер по реализации полномочий органов местного самоуправления.
Возможность отмены и приостановления действия муниципального правового акта судом в ГПК РФ ставится в зависимость от его нормативности.
Так, согласно ч. 3 ст. 253 ГПК РФ признание судом нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы не только этого нормативного правового акта или его части,
но и других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. В отношении ненормативных правовых актов установлены иные пределы полномочий суда. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа местного самоуправления, должностного лица или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа
государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Какие акты относятся к муниципальным правовым актам, устанавливающим статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также какие соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) с учетом положений Федерального закона от 18 июля 2017 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесшего изменения, среди прочего, в ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 44 и ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. При этом, ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона № 171-ФЗ) предусматривается, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (п. 6 ч. 1 ст. 44 и ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ). В этой связи необходимо отметить, что согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29). При этом ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации, обязывающая органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, не определяет порядок и условия реализации гарантируемого ею права, – это компетенция федерального законодателя, который, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов, вправе установить разные уровни гарантий и степень возможности реализации указанного права, а также возможных ограничений на получение информации при условии соразмерности таких ограничений конституционно признаваемым целям их введения (ч. 3 ст. 55 Конституции
Российской Федерации).
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, ограничение права, вытекающего из ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации, допустимо лишь в соответствии с федеральными законами, устанавливающими специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленный ее содержанием, в том числе наличием в ней данных, составляющих государственную тайну,
сведений о частной жизни, конфиденциальных сведений, связанных со служебной, коммерческой, профессиональной и изобретательской деятельностью (Постановление Конституционного Суда Российской
Федерации от 18 февраля 2000 г. № 3-П). В соответствии же с пп. 1 п. 4 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Федеральный закон № 149-ФЗ) не может быть ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим
правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления. Кроме того, п. 3 ст. 8 Федерального закона № 149-ФЗ предусматривает, что организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.
До вступления в силу Федерального закона № 171-ФЗ открытость и доступность документов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителями которых выступают муниципальные образования, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, обеспечивалась только в случае размещения их текстов на официальных сайтах органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (что само по себе не является обязательным), предоставления возможности ознакомления с документами при непосредственном обращении в органы местного самоуправления и в иных формах, прямо не предусмотренных федеральным законодательством.
В целях обеспечения большей информационной открытости и прозрачности в деятельности органов местного самоуправления Федеральным законом № 171-ФЗ был расширен перечень документов, подлежащих официальному опубликованию (обнародованию), путем включения в их число муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления. При этом необходимо отметить, что лингвистически формулировка рассматриваемой нормы не позволяет отнести указанные соглашения к числу муниципальных нормативных правовых актов, но их включение именно в данное положение обуславливается смысловым содержанием ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ, предполагающим содержательную согласованность установления единого перечня актов, подлежащих официальному опубликованию (обнародованию) в целях вступления
в законную силу.
Следует отметить, что около 5,9 тыс. муниципальных образований нашей страны являются учредителями муниципальных унитарных предприятий, почти 11,9 тыс. – учредителями муниципальных учреждений (не считая органов местного самоуправления, наделенных статусом юридических лиц). Всего в общей сложности ими создано около 11 тыс. муниципальных унитарных предприятий и около 125 тыс. муниципальных учреждений (по состоянию на 1 марта 2017 года). Во всех 85 субъектах Российской Федерации созданы организации межмуниципального сотрудничества – советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации. В указанных советах состоит подавляющее большинство (около 20,7 тыс.) муниципальных образований страны. В то же время 478 муниципальных образований участвуют в иных межмуниципальных некоммерческих организациях, 314 – в межмуниципальных хозяйственных обществах; 675 муниципальных образований имеют двусторонние договоры о межмуниципальном сотрудничестве в пределах субъектов Российской Федерации, в которых они расположены, более 472 – с муниципальными образованиями других субъектов Российской Федерации; 419 муниципальных образований имеют договоры о внешнеэкономическом сотрудничестве, включая договоры с «городами-побратимами» и соглашения о приграничном сотрудничестве. Кроме того, сохраняет значение договорной механизм передачи отдельных
полномочий по решению некоторых вопросов местного значения по соглашениям между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений.
Данный механизм так или иначе востребован более чем двумя третями муниципалитетов. Так, в 2016 году 762 муниципальных района передали часть полномочий по решению своих вопросов местного
значения органам местного самоуправления 199 городских и 6,8 тыс. сельских поселений; в 2017 году соответственно 752 муниципальных района передали часть своих полномочий органам местного самоуправления 209 городских и 7,0 тыс. сельских поселений. В свою очередь, в 2016 году органы местного самоуправления 1129 городских и 13,2 тыс. сельских поселений передали часть своих полномочий
1361 муниципальному району; в 2017 году – 1085 городских и 12,7 тыс. сельских поселений передали часть своих полномочий 1348 муниципальным районам. В этой связи граждане должны иметь гарантированный доступ к информации о том, для каких местных задач создается соответствующая муниципальная организация и о том, какие полномочия передаются в системе поселение – муниципальный район, с какими еще муниципальными образованиями и в каком направлении осуществляется сотрудничество.
При этом полагаем, что к рассматриваемым соглашениям могут относиться любые соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления и (или) от имени муниципального образования и имеющие публично-правовой характер, а под муниципальными нормативными правовыми актами, устанавливающими правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное
образование, в контексте п. 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, а также п. 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88, следует понимать типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим органам местного самоуправления, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с муниципальными нормативными правовыми
актами отдельные наиболее важные муниципальные функции, либо оказывающие в установленном порядке муниципальные услуги. К указанным актам не относятся учредительные документы организаций,
включая их уставы, которые не обладают признаками, характерными для нормативных правовых актов, и не являющиеся таковыми по своей организационно-правовой сути.
В рассматриваемом контексте следует отметить, что задача законодателя состоит в том, чтобы правовое регулирование было точным, четким и ясным, не допускающим произвольного толкования правовых
норм (Постановление Конституционного Суда от 30 октября 2003 г. № 15-П). При этом законодатель, как правило, должен «выводить за скобки» общие повторяющиеся моменты, формализуя их в качестве
самостоятельных норм и дефиниций. Таким образом, из вышеприведенных правовых предписаний в их совокупности следует, что федеральный законодатель, действуя в рамках своей компетенции, с целью
законодательной формализации норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, может конкретизировать положения действующего законодательства, в том числе путем уточнения перечня
актов, подлежащих официальному опубликованию (обнародованию), что и было воспроизведено в Федеральном законе № 171-ФЗ.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В случае размещения на официальном сайте представительного органа муниципального образования или официальном сайте местной администрации нормативных правовых актов, требуется ли публиковать их в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании, или же необходимо публиковать полный текст такого акта в печатном издании, только без объемных графических и табличных приложений к нему?
Ответ. Федеральным законом от 18 апреля 2018 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления» внесен ряд изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, в том числе касающихся вопросов опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов.
Федеральным законом № 83-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право учреждать и использовать официальное сетевое издание для опубликования муниципальных правовых актов
и соглашений, заключаемых органами местного самоуправления.
При этом согласно ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона № 83-ФЗ) официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.
Обращаем внимание, что в указанном положении содержательно раскрыто понятие официального опубликования через публикацию полного текста муниципального правового акта в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Вследствие этого исключаются риски того, что размещение (опубликование) муниципального правового акта в муниципальном сетевом издании станет альтернативой его опубликования в печатном издании.
Вместе с тем в ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что в случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании, объемные
графические и табличные приложения к нему (например, приложения к муниципальным программам, карты, документы территориального планирования, приложения к решению о местном бюджете) в печатном издании могут не приводиться (в данном случае в печати выйдет акт без указанных приложений).
Данная особенность (изъятие из общего правила) позволит избежать издержек муниципальных образований на печатание объемных графических, в том числе цветных, и табличных приложений к муниципальному правовому акту, с полным текстом которого можно ознакомиться в сетевом издании.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Правомерно ли в уставе муниципального образования закрепить право прокурора вносить проекты муниципальных правовых актов, в связи с тем, что компетенция прокурора определяется федеральным законодательством?
Ответ. Согласно п. 4 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности. В соответствии со ст. 9 того же закона такое участие осуществляется путем внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Системный анализ позволяет сделать вывод, что термин «законодательный» используется в данных нормах в значении «правотворческий», т. е. указанные положения распространяются и на органы местного самоуправления, уполномоченные принимать муниципальные нормативные правовые акты.
При этом Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации » не закрепляет прямо право нормотворческой инициативы органов прокуратуры в каких-либо законодательных (представительных) органах, включая органы местного самоуправления. Вопрос о предоставлении прокуратуре права вносить проекты правовых актов непосредственно в порядке правотворческой инициативы решается на основе законодательства, определяющего порядок деятельности соответствующих органов власти.
В соответствии со ст. 46 Федерального закона № 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ позволяет органам местного самоуправления при принятии устава муниципального образования наделить правом нормотворческой инициативы иные органы, должностных и иных лиц.
В этом порядке такое право может быть предоставлено и прокуратуре.
На практике во многих муниципальных образованиях прокурору предоставлено право вносить проекты муниципальных правовых актов в органы местного самоуправления, включая представительный орган
муниципального образования.
Поскольку участие в правотворческом процессе закреплено Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве задач прокуратуры, то наделение прокурора правом нормотворческой
инициативы не может рассматриваться как возложение на прокуратуру функций, не предусмотренных федеральным законом, и как расширение компетенции прокуратуры муниципальным правовым актом.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Если в представительный орган муниципального образования внесено несколько альтернативных проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования, то какой из проектов должен выноситься на публичные слушания?
Ответ. Ч. 1 ст. 46 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой
муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами
граждан. Кроме того, уставом муниципального образования право внесения указанных актов может быть предоставлено и иным субъектам правотворческой инициативы. При этом следует исходить из того, что
если по одному и тому же вопросу внесено несколько проектов, они все должны быть рассмотрены без предоставления какого-либо процедурного преимущества одному из них. Это в равной степени касается и проведения публичных слушаний. Если в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ их проведение является обязательным, на обсуждение жителей должен быть вынесен каждый из имеющихся
на рассмотрении представительного органа муниципального образования проектов (вопросов).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ в уставе муниципального образования в обязательном порядке определяются виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления
этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Однако в значительной
мере указанные вопросы регламентированы непосредственно в федеральном законе. В чем должно заключаться их правовое регулирование в уставе муниципального образования? Достаточно ли воспроизведения норм федерального закона и (или) отсылок к его положениям?
Ответ. Регулирование вопросов ответственности в уставе муниципального образования возможно в порядке конкретизации и индивидуализации правил, установленных на федеральном уровне.
Так, ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает общее основание отзыва выборных лиц местного самоуправления – противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. В уставе муниципального образования могут быть определены конкретные виды и перечень противоправных действий, которые влекут возможность отзыва выборного лица.
Далее, согласно ч. 13 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ при рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены: заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального
образования об удалении его в отставку; предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку. В уставе муниципального образования во исполнение данных требований должен быть установлен конкретный порядок реализации указанных гарантий: положения об ответственных должностных лицах, форме, сроках уведомления главы муниципального образования о заседании представительного органа по вопросу об удалении его в отставку, о порядке выступления главы
муниципального образования с объяснениями относительно обстоятельств, послуживших основанием к постановке вопроса о его удалении (очередность, время выступления и т. д.) и тому подобное.
Ч. 9–11 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляют различные варианты подписания решения об удалении главы муниципального образования в отставку в зависимости от избранной в муниципальном образовании структуры органов местного самоуправления.
В уставе муниципального образования должна быть регламентирована конкретная процедура в соответствии с действующей в нем моделью организации местного самоуправления.
Наконец, в ряде случаев федеральный закон предусматривает правовые возможности, реализация которых оставлена на усмотрение муниципального образования. Так, согласно абзацу седьмому ч. 16 ст. 35
Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан. В уставе конкретного муниципального образования данная форма ответственности представительного органа может как предусматриваться, так и не предусматриваться.
Что касается дублирования положений федерального законодательства в уставе муниципального образования, следует отметить, что его нельзя совершенно исключать. Устав – основной муниципальный
нормативно-правовой акт, который должен комплексно и максимально полно регулировать вопросы организации местного самоуправления, быть доступным и понятным населению, жители должны иметь возможность почерпнуть из устава максимум информации относительно организации муниципальной власти на территории их проживания.
В связи с этим недопустима фрагментарность и чрезмерная отсылочность положений устава, затрудняющая его восприятие рядовыми гражданами. Исходя из такого понимания природы устава определен и предмет его регулирования. В интересах населения, в целях повышения полноты и информативности устава, прежде всего, для жителей федеральный законодатель допускает и даже предусматривает в необходимых случаях дублирование в уставе некоторых норм федерального и регионального законодательства.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должен определяться срок полномочий представительного органа муниципального образования. При формировании представительного органа муниципального образования делегированным способом как следует определять
в уставе срок его полномочий?
Ответ. В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц.
При формировании представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением путем делегирования срок, на который он избирается, нельзя определить, поскольку замена членов представительного органа происходит путем ротации.
Созывы в данном случае также не определяются.
Учитывая изложенное, во исполнение п. 7 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ, при формировании представительного органа муниципального образования делегированным способом, в уставе муниципального образования следует указать, что он является постоянно действующим органом.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. На все ли этапы принятия муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования распространяется норма о принятии решения большинством в 2/3 голосов?
Ответ. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены определенные требования к порядку принятия некоторых категорий муниципальных правовых актов. Согласно ч. 5 ст. 44 Федерального закона
№ 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установлен-
ной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Данная норма действует для указанной категории муниципальных правовых актов вне зависимости от этапов их принятия
(первое чтение, второе чтение и т. д.).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В законодательстве отсутствует определение понятия «порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов». Просим выразить мнение комитета по вопросу раскрытия данного понятия. Можно ли в уставе муниципального
образования закрепить отсылочную норму на иной (не устав) муниципальный правовой акт, которым будет определяться этот порядок?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 44 и ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ.
При этом муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)
(ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации (Постановление от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части») официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом 1.
Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом
публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного
образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.
Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения
его до сведения населения в ином порядке.
В целях опубликования муниципальных правовых актов Федеральный закон № 131-ФЗ (п. 7 ч. 1 ст. 17) относит к полномочиям органов местного самоуправления учреждение печатного средства массовой информации. Однако учреждение печатного средства массовой информации является не обязанностью, а именно правом органов местного самоуправления.
В случае, когда по объективным причинам (например, малая численность жителей, особенности расположения муниципального образования и т. п.) опубликование в печатных средствах массовой информации нецелесообразно и собственное средство массовой информации органами местного самоуправления не учреждено, законным и допустимым является обнародование муниципальных правовых актов (включая уставы муниципальных образований), например, путем вывешивания их текстов в общедоступных местах, либо иным способом.
При этом, однако, такой способ обнародования должен быть предусмотрен уставом муниципального образования, а кроме того уставом или иным правовым актом муниципального образования должны быть
определены лица, ответственные за своевременность и достоверность обнародования информации, установлены сроки обновления информации, определен порядок ознакомления с актами, снятыми со стен-
да – определены гарантии доступности каждому жителю муниципальных документов, содержащих положения, затрагивающие его права, свободы и обязанности.
В качестве общего критерия общедоступности и для опубликования, и для обнародования следует рассматривать доступность распространяемой информации без применения специальных технических
средств. К сожалению, данному критерию сеть Интернет в настоящее время не отвечает. Следовательно, муниципальные правовые акты, размещенные только на официальных интернет-сайтах муниципальных
образований, не могут считаться опубликованными, обнародованными. Размещение информации в сети Интернет в системе действующего правового регулирования лишь дополняет обычное опубликование
(обнародование).
Второстепенное значение распространения информации через сеть Интернет подтверждается и анализом положений ГрсК РФ (например, ч. 9 и 14 ст. 24, ч. 7 ст. 28), Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (например, ст. 10) и др.
Учитывая вышеизложенное, в уставах муниципальных образований при определении порядка официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов целесообразно указать следующее:
лицо, ответственное за официальное опубликование (обнародование); источник официального опубликования (обнародования); способ официального опубликования (обнародования); срок, в течение которого осуществляется официальное опубликование (обнародование).
Что касается закрепления в уставе муниципального образования соответствующей отсылочной нормы на иной (не устав) муниципальный правовой акт, то, учитывая положения ч. 1 ст. 44 и ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ, это недопустимо.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
1 Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50, согласно которому в случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на «Официальном интернет-портале правовой информации», официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В устав муниципального образования действующим представительным органом муниципального образования были внесены изменения, предусматривающие, что председатель представительного органа муниципального образования теперь работает на постоянной основе. Могут ли данные нормы быть применены к действующему председателю представительного органа муниципального образования?
Ответ. В устав муниципального образования были внесены изменения, предусматривающие, что председатель представительного органа муниципального образования работает на постоянной основе.
Поскольку данные изменения не затрагивают структуру органов местного самоуправления и разграничение полномочий между органами местного самоуправления, а направлены на решение вопросов
организации деятельности представительного органа муниципального образования, они вступают в силу в общем порядке.
Согласно ч. 8 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Данный вывод подтверждается сложившейся судебной практикой рассмотрения споров по схожим правоотношениям (например, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации
от 18 января 2017 г. № 35-АПГ 16-10).
Таким образом, рассматриваемые нормы, внесенные в устав муниципального образования, могут быть применены к действующему председателю представительного органа муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.