Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с п. 4 ч. 7 ст. 85 Правительство Российской Федерации должно было до 1 января 2005 года внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, с целью приведения федеральных законов в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ.
Однако указанные законопроекты не внесены, в связи с чем возникает вопрос: обязаны ли органы местного самоуправления исполнять полномочия, установленные федеральными законами, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного
значения, которыми органы местного самоуправления не наделены как отдельными государственными полномочиями?
Ответ. Да, обязаны. В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство и применяются на всей территории Российской Федерации и не могут противоречить
положениям Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам (ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 15). Следовательно, федеральные законы имеют равную юридическую силу и их положения
должны применяться до утраты ими юридической силы, в том числе признания их недействующими в судебном порядке.
В силу ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам,
не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, любые дополнительные (не подпадающие под перечень вопросов местного значения) полномочия, закрепленные иными федеральными законами, даже не переданные в установленном порядке, рассматриваются как делегированные государственные полномочия.
Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ основанием для отказа от исполнения государственных полномочий является только признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 данного Федерального закона.
Согласно ч. 5 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается. Соответственно, органы местного самоуправления вправе оспаривать в судебном порядке положения федеральных законов, закрепляющие за ними государственные полномочия, не переданные в установленном порядке. При этом следует иметь в виду, что в ст. 76 Конституции Российской Федерации не определяется иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае – федеральных законов; ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1999 г. № 182-О). Позже Конституционный Суд Российской Федерации несколько скорректировал свою позицию и указал, что хотя ни один федеральный закон не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией Российской Федерации иерархии нормативных актов, однако приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений; федеральный законодатель вправе установить приоритет одного федерального закона перед иными федеральными законами в регулировании определенных отношений (Постановление от 29 июня 2004 г. № 13-П). В связи с этим положения Федерального
закона № 131-ФЗ, устанавливающие его приоритет перед иными федеральными законами в регулировании местного самоуправления, имеют право на существование (ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5 и др.).
Однако в настоящее время законодательством не предусмотрена процедура признания норм одних федеральных законов не соответствующими другим федеральным законом. Поэтому нормы федеральных
законов, закрепляющие за органами местного самоуправления государственные полномочия, не переданные в установленном порядке, могут быть оспорены только в Конституционном Суде Российской
Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации, а не в Верховном Суде Российской Федерации на соответствие ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ.
Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 187-ФЗ была признана утратившей силу ч. 7 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, которая предусматривала, что положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Эта норма позволяла рассматривать законы, наделяющие органы местного самоуправления государственными полномочиями, как не вступившие силу и, соответственно, не подлежащие применению в случае, если законом о бюджете не предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий. Следовательно, в настоящее время все федеральные законы, закрепляющие за органами местного самоуправления государственные полномочия, даже не переданные в установленном порядке и не обеспечивающиеся субвенциями из федерального бюджета, являются действующими и подлежат исполнению.
Однако следует иметь в виду, что к таким полномочиям в полной мере применяется ч. 5 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающая, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Соответственно, органы
местного самоуправления вправе рассчитывать на возмещение своих расходов, понесенных в связи с исполнением государственных полномочий, не обеспеченных субвенциями, и добиваться этого как во внесудебном (путем обращения в Минфин России), так и в судебном порядке. Имеется достаточно обширная, устоявшаяся судебная практика об удовлетворении таких исков органов местного самоуправления (см., например, Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 августа 2013 г. № ВАС‑10712/13 по делу № А28-9467/2012).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Вы должны быть авторизованы, чтобы оставить комментарий.