Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Соответствует ли законодательству наделение должностного лица местного самоуправления, исполняющего полномочия главы муниципального образования в случае его временного отсутствия, правом на подписание нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования, без одновременного предоставления возможности применения им права отлагательного вето?
При отсутствии у должностного лица местного самоуправления, исполняющего полномочия главы муниципального образования в случае его временного отсутствия, права отлагательного вето, обязано ли оно подписать не соответствующий законодательству нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального
образования?
Ответ. В законотворческой практике государственных органов –Федерального Собрания Российской Федерации, а также законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации – принятие этими органами законов оформляется соответствующими постановлениями (см., например, ч. 1 ст. 126 Регламента Государственной Думы, п. 4 ст. 7 Федерального
закона № 184-ФЗ). Юридическими фактами, знаменующими завершение законотворческой процедуры, является подписание и обнародование закона: федерального закона – Президентом Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 84, ч. 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации), закона субъекта Российской Федерации – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (п. 2 ст. 8 Федерального закона № 184-ФЗ). При этом Президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) наделены правом отклонения закона (ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 8 Федерального закона № 184-ФЗ). Как на федеральном, так и на региональном уровне предусмотрена процедура преодоления наложенного вето квалифицированным большинством голосов. Следует особо обратить внимание на то, что Президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), отклоняют именно закон (то есть нормативный правовой акт), а не постановление соответствующего законодательного органа о его принятии, не носящее нормативного характера.
На муниципальном уровне полный аналог закона (федерального, субъекта Российской Федерации) отсутствует. Тем не менее, аналогия с федеральной или региональной законотворческой процедурой в муниципальной практике уместна и фактически предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ. Таким аналогом является нормативный правовой акт, принимаемый представительным органом муниципального образования.
Решения как акты представительного органа муниципального образования для процедуры принятия нормативных правовых актов представительным органом, выступают, таким образом, аналогом постановлений, а сами нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования – аналогом закона.
В практике встречается несколько юридико-технических приемов оформления решений представительных органов. В одних случаях нормативный правовой акт, принимаемый представительным органом муниципального образования, представляет собой приложение к решению представительного органа. Так обычно принимаются различного рода планы, программы, порядки (например, генеральный план, программа развития, порядок управления имуществом) и т. п.
В других случаях нормативные правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования, совмещаются в одном решении представительного органа с положениями, не имеющими
нормативного характера. Так часто оформляются поправки в уже действующие муниципальные правовые акты.
Несмотря на различие юридико-технических приемов, процессуальные роли участников нормотворческого процесса остаются неизменными.
Председатель представительного органа муниципального образования, подписывая принятое представительным органом решение, удостоверяет принятие нормативного правового акта представитель-
ным органом муниципального образования. Своей подписью он подтверждает, что волеизъявление представительного органа состоялось. Подпись главы муниципального образования завершает нормотворческую процедуру. В зависимости от юридической техники оформления решения, главой муниципального образования может быть подписан либо непосредственно нормативный правовой акт (если
он структурно выделен, например, в качестве приложения), или же, вместе с председателем представительного органа, принятое представительным органом муниципального образования решение в целом (если нормативный компонент в принятом правовом акте содержится, но структурно не обособлен).
При этом, как и в случае с органами государственной власти, предусмотренное ч. 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ право вето распространяется только на нормативную суть принимаемых представительным органом муниципального образования решений; положения, процессуально оформляющие волю представительного органа, отклонены быть не могут.
Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 43) предусматривает принятие представительным органом муниципального образования решений по принятию нормативных правовых актов и решений ненормативного, индивидуального характера.
Необходимым условием приобретения юридической силы решениями представительного органа муниципального образования, имеющими ненормативный, индивидуальный характер, является подписание такого решения председателем соответствующего представительного органа, а в некоторых случаях – даже уполномоченным депутатом этого представительного органа (см., например, ч. 10 и ч. 11 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ).
Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, хотя и подписанный председателем представительного органа, но не удостоверенный подписью главы муниципального образования, обрести юридическую силу не может.
С учетом изложенного, любые решения представительного органа муниципального образования должны быть подписаны председателем представительного органа муниципального образования, а те из них, что содержат нормативные акты, для приобретения юридической силы должны быть также подписаны главой муниципального образования.
В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия
его председателя, такой глава подписывает все решения, принимаемые представительным органом муниципального образования, единолично.
В соответствии с ч. 7 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. В отношении исполнения указанных полномочий на период временного отсутствия главы муниципального
образования Федеральный закон № 131-ФЗ соответствующей нормы не содержит. Тем не менее, учитывая, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, представляется целесообразным вопрос о том, кто исполняет его полномочия в этом случае, также регламентировать в уставе муниципального образования.
Что касается объема полномочий, которые вправе осуществлять лицо, исполняющее полномочия главы муниципального образования (в том числе и возможность наложения вето), то данный вопрос должен
быть особо оговорен в уставе муниципального образования. При этом следует учитывать, что в федеральном законодательстве не содержится ограничения права отлагательного вето для лиц, временно исполняющих полномочия главы муниципального образования. Закрепление такого ограничения в уставе муниципального образования фактически обязывает указанное лицо подписывать все (в том числе и противоречащие федеральному законодательству) нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, что является недопустимым.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Вы должны быть авторизованы, чтобы оставить комментарий.