Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Что означает признак массовости допущенных нарушений как основание удаления главы муниципального образования в отставку в случае возникновения межнациональных (межэтнических) или межконфессиональных конфликтов?
Ответ. В соответствии со ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ допущение главой муниципального образования, местной администрации, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов является одним из оснований удаления главы муниципального образования в отставку.
Согласно лексическому значению «массовый» означает многочисленный, свойственный очень многим, в большом количестве. В рассматриваемом контексте слово «массовый» означает множественный,
неоднократный, систематический.
Требование закона о массовом характере допущенных нарушений подразумевает установление того, что имело место не просто нарушение прав и свобод отдельных лиц – представителей какой-либо национальности, а нарушение самого межнационального и межконфессионального равенства, прав и свобод человека и гражданина именно по признаку его национальной или религиозной принадлежности. Судить о нарушении прав не просто отдельного человека, но некоторой национальной (этнической) или религиозной общности людей можно лишь при наличии некоторой совокупности однородных фактов, случаев умаления
прав человека и гражданина именно по отношению к представителям определенной национальности или конфессии.
При формулировании указанного фактического состава законодатель также исходил из того, что однократное нарушение чьих-либо прав и свобод не способно само по себе спровоцировать межнациональный или межрелигиозный конфликт. Как правило, конкретное разовое нарушение является лишь поводом для обострения ситуации, а подлинной причиной является накопившееся недовольство уже неоднократно имевшими место аналогичными случаями.
Признак массовости позволяет разграничить, в частности, конфликты действительно на межнациональной (межконфессиональной) почве от бытовых конфликтов с участием лиц различной национальности.
Признак массовости не является абсолютно новым и используется в действующем российском законодательстве, в частности, в таких словосочетаниях, как «массовые нарушения прав и свобод граждан»,
«массовые беспорядки», «массовые мероприятия» и др. (УК РФ, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»,
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном поло-
жении», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» и др.).
В частности, предусмотрено выражение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской
Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае установленного соответствующим судом грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (п. 2 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ). Используется понятие «массовые нарушения прав и свобод граждан» и в иных нормах Федерального
закона № 131-ФЗ – в ст. 77, как основание проведения внеплановой проверки деятельности органов местного самоуправления.
Установление и оценка фактов, положенных в основу решения об удалении главы муниципального образования в отставку, включая массовый характер допущенных нарушений прав и свобод человека
и гражданина и причинно-следственную связь между данными нарушениями и межнациональными (межэтническими) и межконфессиональными конфликтами, осуществляется представительным органом
муниципального образования. При этом учитываются объяснения самого главы муниципального образования и мнение высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст. 78 Федерального закона № 131-ФЗ решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку может быть обжаловано в судебном порядке. Тем самым обеспечивается независимый судебный контроль за правильностью оценки фактических обстоятельств, данных представительным органом муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Какими должны быть порядок и форма уведомления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о решении представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку? Каким образом должно быть выражено мнение высшего должностного лица?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе
депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Как установлено в ч. 3 указанной статьи, инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку может быть выдвинута не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Определяя требования к оформлению такой инициативы, рассматриваемая норма
указывает, что она оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования; обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.
Наряду с этим ч. 3 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что о выдвижении данной инициативы должны быть уведомлены как глава муниципального образования, так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Такое уведомление должно быть произведено не позднее
дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
В соответствии с ч. 4 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку должно осуществляться с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации).
Причем по смыслу данной нормы необязательно получение положительного мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В ч. 5 указанной статьи предусмотрено, что при рассмотрении вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку по ряду оснований необходимо получение согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. К таким основаниям относятся:
– решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75);
– решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение нецелевого расходования бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 75);
– неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
В случае отсутствия согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации продолжение процедуры удаления главы муниципального образования в отставку невозможно.
Представляется, таким образом, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации с целью выражения своего мнения или дачи согласия об удалении главы муниципального образования
в отставку должно быть уведомлено о выдвижении соответствующей инициативы в день ее выдвижения или на следующий день. Обращаем внимание на то, что по требованию Федерального закона № 131-ФЗ,
если с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку выступили депутаты представительного органа, то необходимо не только уведомить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, но и получить его мнение.
Причем получение мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об удалении главы муниципального образования в отставку является существенным и императивным требованием
Федерального закона № 131-ФЗ, без наличия которого процедура удаления главы муниципального образования в отставку является неправомерной и, таким образом, ничтожной.
Федеральным законом № 131-ФЗ не указаны порядок и форма уведомления (устная, письменная форма и т. д.) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В данном Федеральном законе также не указано, каким образом должно быть выражено мнение этого лица.
Считаем, что уведомление должно быть исключительно в письменном виде и направлено на имя высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в установленный Федеральным законом № 131-ФЗ срок, а выражение мнения указанного лица должно быть либо в письменной форме, либо выражено лично в ходе заседания представительного органа муниципального образования и зафиксировано протоколом заседания. Иными словами, и уведомление, и выражение мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должно быть выражено в такой процессуальной форме, чтобы оно порождало юридический факт, наличие или отсутствие которого может быть доказано или опровергнуто в рамках судебной процедуры.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Возможно ли расширение области применения ч. 4 ст. 24.5 КоАП РФ в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления?
Ответ. В настоящее время положения ч. 4 ст. 24.5 КоАП РФ предусматривают, что в случае, если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, иным должностным лицом органа местного самоуправления, руководителем муниципального учреждения вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего местного бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа
местного самоуправления, выполнение муниципальным учреждением соответствующих уставных задач и при этом бюджетные средства на указанные цели не выделялись, производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных должностных лиц и муниципальных учреждений подлежит прекращению.
Из содержания ч. 1 ст. 1.4, ч. 1, 2 и 3 ст. 2.1 и ч. 1 и 2 ст. 2.10 КоАП РФ вытекает, что административная ответственность в случаях, предусмотренных данным Кодексом, распространяется как на физических, так и на юридических лиц. Поскольку специальное определение юридического лица как субъекта административного правонарушения в данном Кодексе отсутствует, правоприменители используют для соответствующих нужд положения ГК РФ, в силу которых юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени
приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст. 48).
КоАП РФ предусматривает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1); юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности и других обстоятельств (ч. 1 ст. 1.4). Однако о том, что из себя представляет юридическое лицо как субъект административной ответственности, КоАП РФ не определяет, оставляя тем самым открытым вопрос о допустимости отнесения к таким субъектам органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных правами юридического лица.
Согласно нормам ч. 2 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые в соответствии с данным Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются
правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями. При этом они образуются исключительно для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
Следует иметь в виду, что органы местного самоуправления наделяются статусом юридического лица для осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности, участия в гражданском обороте от своего имени для удовлетворения исключительно собственных материально-технических, организационных и иных потребностей в целях реализации лишь их управленческих функций. Для органов местного самоуправления этот статус имеет производное и вспомогательное значение. Поэтому правоспособность таких юридических лиц в сфере гражданских правоотношений носит очень ограниченный характер.
Во всех остальных случаях органы местного самоуправления действуют как органы публичной власти для реализации публично-властных полномочий, а также участия в гражданском обороте от имени и в интересах муниципального образования, которое и является самостоятельным участником гражданских отношений. Наличие или отсутствие статуса юридического лица у органов местного самоуправления не влияет на структуру органов местного самоуправления в муниципальном образовании, на объем и порядок реализации этими органами публичных полномочий и возможность участия их в гражданских правоотношениях от имени и в интересах муниципальных образований, а также на подконтрольность, подчиненность и подотчетность органов местного самоуправления и их структурных подразделений.
В процессе реализации публично-властных полномочий органы местного самоуправления и органы местной администрации действуют соответственно только как органы публичной власти и структурные
подразделения местной администрации. В этом же качестве органы местного самоуправления участвуют в гражданском обороте и в публично-правовых отношениях от имени и в интересах муниципального
образования и его жителей. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Отсутствие государственной регистрации в качестве юридических лиц данных органов не является основанием для их упразднения в качестве органов местного самоуправления или лишения права данных органов на обладание собственными полномочиями. В связи с этим понятия «юридическое лицо» и «орган местного самоуправления, наделенный правами юридического лица» не являются полностью тождественными. Нормы ГК РФ не относят органы местного самоуправления к самостоятельным участникам гражданских правоотношений.
На основании изложенного, следует различать публично-правовой и существенно ограниченный гражданско-правовой статус органов местного самоуправления, наделенных правами юридического лица.
Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что налагаемые на органы местного самоуправления административные штрафы подлежат возмещению за счет средств местных бюджетов, которые предназначены для решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, то есть в данном случае административная ответственность фактически перекладывается на жителей муниципальных образований, которые не совершали соответствующего административного правонарушения.
Таким образом, полагаем, что в случаях участия органов местного самоуправления в гражданско-правовых, публично-правовых и иных отношениях от имени и в интересах муниципального образования
привлечение их к административной ответственности за выявленные правонарушения неправомерно. В нормах КоАП РФ органы местного самоуправления не определены в качестве субъектов административной ответственности. В указанном случае органы местного самоуправления могут быть привлечены к публично-правовой ответственности (например, в ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрена
ответственность представительного органа муниципального образования перед государством). Вместе с тем данные обстоятельства не исключают возможность привлечения к административной ответственности должностных лиц местного самоуправления за совершенные ими административные правонарушения (ст. 2.4 КоАП РФ).
В связи с изложенным полагаем, что необходимо решить вопрос о включении в КоАП РФ однозначных положений, исключающих возможность привлечения органов местного самоуправления, имеющих статус юридических лиц, к административной ответственности.
В то же время следует отметить, что решение данного вопроса относится в значительной степени к ведению Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству. Таким образом, по мнению Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления внесение изменений в ч. 4 ст 24.5 КоАП РФ нецелесообразно.
Также следует отметить, что в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект новой редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (законопроект № 957581-6). В ч. 2 ст. 3.8 проекта новой редакции КоАП РФ закреплено принципиально важное положение о том, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные статусом юридического лица, казенные учреждения не подлежат административной ответственности.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В ст. 70 и 71 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления, депутаты, выборные должностные лица несут ответственность перед населением.
В каких случаях и в каких формах наступает ответственность перед населением?
Ответ. Ответственность за действия (бездействие), причинившие материальный или иной ущерб или составляющие угрозу общественной безопасности и безопасности граждан, дифференцируется на уголовную, административную и гражданскую.
Органы местного самоуправления могут привлекаться к ответственности в порядке гражданского и административного производства.
Должностные лица, так же как и граждане, могут привлекаться к ответственности в порядке уголовного, гражданского и административного производства.
Должностные лица также несут дисциплинарную ответственность в степени, установленной регулирующими их права и обязанности по замещаемой ими должности законодательными и локальными актами.
Депутаты и выборные должностные лица также несут моральную и политическую ответственность за свои решения и действия перед жителями муниципального образования. Эти формы ответственности не определяются формальными актами, и указанные лица не могут привлекаться к ответственности по политическим и морально-нравственным критериям.
Моральная и политическая ответственность выражается в оценках жителями муниципальных образований поведения и деятельности депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, решений, которые они принимали, и их соответствия интересам граждан и представлениям граждан о справедливости этих решений и их соответствия общественному благу.
Эти оценки реализуются в доверии или недоверии населения этим лицам, отражающихся в общественном мнении и результатах голосования на выборах в органы местного самоуправления.
Вместе с тем в ст. 71 Федерального закона № 131-ФЗ не раскрыто содержание ответственности перед населением (чем она отличается от уголовной, административной и гражданской и в чем она может состоять, например, в возмещении ущерба, нанесенного муниципальной казне или имуществу, общественном порицании, частичном ограничении гражданских прав на территории муниципального образования и т. п.), так же как не раскрыто и содержание понятия «основания наступления ответственности».
В ч. 10 ст. 36 и ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ установлен исчерпывающий перечень оснований для досрочного прекращения полномочий депутатов и выборных должностных лиц, следовательно,
в порядке ответственности указанных лиц перед населением не может предусматриваться досрочное прекращение полномочий (за исключением их отзыва населением).
В п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ отзыв указанных лиц населением включается в понятие ответственности перед населением указанных лиц.
Вместе с тем в ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ основания для отзыва связываются с конкретными противоправными решениями или действиями (бездействием), установленными судебным решением.
В соответствии с УК РФ должностные лица, в том числе замещающие выборные должности, могут наказываться лишением права занимать государственные должности и должности в органах местного
самоуправления, что влечет досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц и увольнение с муниципальной службы муниципальных служащих.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Является ли правомерным создание многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг в виде межмуниципальной автономной некоммерческой организации?
Ответ. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» многофункциональный центр предоставления
государственных и муниципальных услуг (далее – МФЦ) может создаваться в любой организационно-правовой форме, предусмотренной для российских организаций, включая некоммерческие организации.
Ст. 69 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрена возможность создания в порядке межмуниципального сотрудничества некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
Из этого следует, что законодательство не запрещает создание МФЦ в том числе в форме автономной некоммерческой организации, учреждаемой органами местного самоуправления нескольких муниципальных образований.
При этом необходимо иметь в виду следующие ограничения.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона № 7-ФЗ имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации; учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации.
Согласно ст. 217 ГК РФ передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц является приватизацией и осуществляется в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
Федеральным законом № 178-ФЗ установлен исчерпывающий перечень способов приватизации, а также отношений, на которые данный закон не распространяется (ст. 3, 13).
Создание автономной некоммерческой организации органами местного самоуправления ни под один из этих случаев не подпадает, следовательно, передача муниципального имущества в собственность
таковой недопустима. Возможность передачи автономной некоммерческой организации имущественных прав также ограничена ст. 17.1 Федерального закона № 135-ФЗ, запрещающей заключение любых договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, без проведения конкурсов или аукционов.
Таким образом, возможности муниципальных образований по формированию имущественной базы МФЦ при создании их в форме автономной некоммерческой организации сводятся к возможности предоставления бюджетных инвестиций в порядке, предусмотренном ст. 80 БК РФ.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Какие лица могут выступать учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ? Каков механизм формирования уставного капитала межмуниципальных хозяйственных обществ?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
Данное положение не противоречит абз. третьему ч. 4 ст. 66 ГК РФ, устанавливающему, что государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом, так как иное установлено Федеральным законом.
В соответствии с концепцией Федерального закона № 131-ФЗ создание межмуниципальных хозяйственных обществ является одной из форм межмуниципального сотрудничества, поэтому оно не основано на применении процедур приватизации муниципального имущества, так как не предполагает возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность
физических или юридических лиц (ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Федеральный закон № 178-ФЗ)).
Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 178-ФЗ все способы приватизации касаются открытых акционерных обществ, в том числе одним из способов приватизации является внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.
При этом, на основании ч. 5 ст. 13 вышеназванного Федерального закона приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными этим Федеральным законом.
Вместе с тем, на основании абз. первого ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
Следовательно, реализация вышеназванной нормы ст. 217 ГК РФ требует изменения правового статуса межмуниципальных хозяйственных обществ и учреждение их в форме открытых акционерных обществ.
Межмуниципальные хозяйственные общества создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ, другими федеральными законами (ч. 2 ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ). При этом, на представительные органы местного самоуправления, выступающие учредителями указанных обществ, а также на сами общества распространяются все положения Федерального закона от 26 декабря
1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (в случае создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ) и Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ
«Об обществах с ограниченной ответственностью» (в случае создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме обществ с ограниченной ответственностью).
Однако, в соответствии с концепцией Федерального закона № 131-ФЗ учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ не могут выступать, кроме представительных органов местного самоуправления, иные лица. Данное требование необходимо внести в виде изменений в вышеназванные федеральные законы.
На основании вышеизложенного полагаем, что в целях учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ требуется внесение соответствующих изменений в гражданское законодательство и законодательство о местном самоуправлении.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Согласно ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ в субъектах Российской Федерации должны быть созданы советы муниципальных образований.
В нашем субъекте Федерации подготовлен проект закона, регулирующий порядок создания и деятельность совета муниципальных образований. Имеет ли право субъект Российской Федерации принять такой закон?
Могут ли в состав совета муниципальных образований субъекта Федерации входить органы государственной власти, выборные и иные должностные лица органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ организация и деятельность совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.
В соответствии с положением п. 7 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества отнесено к исключительному ведению представительного органа муниципального образования.
Порядок формирования и деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации определяется учредительными документами, в том числе уставом совета муниципальных
образований, утверждающимися съездом (собранием) членов совета муниципальных образований.
Указанными федеральными законами предметов для правового регулирования законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации порядка создания, организации и деятельности
советов муниципальных образований и некоммерческих организаций (в том числе ассоциаций и союзов) не предусмотрено. Вместе с тем законом субъекта Российской Федерации могут быть урегулированы права совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации по взаимодействию с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обязанности органов государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении совета муниципальных образований (и иных ассоциаций муниципальных образований) субъекта Российской Федерации.
Поскольку в соответствии с Федеральным законом № 7-ФЗ совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации создается в форме ассоциации муниципальных образований, то индивидуального членства граждан (в том числе занимающих муниципальные или государственные должности), в учредительных документах совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации не может быть предусмотрено. Так же не может быть предусмотрено и членство органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ассоциации муниципальных образований.
Граждане, должностные лица органов государственной власти субъекта Российской Федерации, представители иных органов и организаций могут принимать участие в заседаниях органов совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса, если это установлено учредительными документами совета, а также участвовать в указанных заседаниях в качестве гостей, если они приглашены с этой целью.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Возможно ли в настоящее время применить механизм перечисления из бюджетов поселений в бюджет муниципального района субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, в случае, если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и депутатов представительных
органов поселений?
Ответ. Согласно нормам ст. 142.3 БК РФ городские, сельские поселения, входящие в состав муниципального района, представительный орган которого образуется в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, перечисляют в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, определенных указанным
Федеральным законом, в случаях, установленных уставом муниципального района.
При этом цели, порядок (методика) расчета, перечисления и использования указанных межбюджетных субсидий устанавливаются уставом муниципального района и (или) муниципальным правовым
актом представительного органа муниципального района. В соответствии с ч. 2 ст. 65 Федерального закона № 131-ФЗ бюджетам городских и сельских поселений, внутригородских районов могут быть предоставлены субвенции из бюджета муниципального района, городского округа с внутригородским делением в соответствии с требованиями БК РФ.
Из указанных положений законодательных актов следует, что уставом муниципального района могут устанавливаться случаи, когда должны перечисляться указанные субсидии из бюджетов поселений
бюджетам муниципальных районов, а также цели, порядок (методика) расчета, перечисления и использования данных субсидий.
В то же время данные положения также указывают, что вопросы местного значения межмуниципального характера должны определяться непосредственно Федеральным законом № 131-ФЗ.
В действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ вопросы местного значения межмуниципального характера не определены. В связи с этим полагаем, что в настоящее время отсутствуют достаточные правовые основания для перечисления указанных субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Просим разъяснить порядок компенсации из федерального бюджета местным бюджетам расходов в связи с осуществлением органами местного самоуправления поселений и городских округов государственных полномочий по осуществлению воинского учета?
Ответ. Согласно ст. 8 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и воинской службе» (далее –Федеральный закон № 53-ФЗ) полномочия Российской Федерации по осуществлению воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов.
Средства на осуществление передаваемых полномочий на осуществление первичного воинского учета предусматриваются в виде субвенций в федеральном бюджете. Предоставление субвенций органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов из федерального бюджета осуществляется в порядке, установленном ст. 133 и 140 БК РФ.
Объем средств, передаваемых органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов, определяется исходя из численности граждан, состоящих на первичном воинском учете по состоянию на 31 декабря предшествующего года, и утвержденной Правительством Российской Федерации методики расчета норматива затрат.
Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации и передаются бюджетам поселений и городских округов.
Порядок расходования и учета субвенций, а также изъятия переданных полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации.
Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов ежеквартально представляют в специально уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации отчет о расходовании предоставленных субвенций с указанием численности военно-учетных работников, осуществляющих первичный воинский учет (освобожденных военно-учетных работников и работников по совместительству).
Соответствующие Правила расходования и учета субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях,
где отсутствуют военные комиссариаты и методика распределения между субъектами Российской Федерации указанных субвенций из Федерального фонда, утверждены постановлением Правительства Российской
Федерации от 29 апреля 2006 г. № 258 «О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты».
Согласно указанным Правилам перечисление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется в установленном порядке на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации.
При этом субвенции отражаются в составе бюджетов субъектов Российской Федерации для последующего распределения между бюджетами муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации на осуществление органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты.
Таким образом, в законодательстве Российской Федерации урегулированы вопросы по предоставлению из федерального бюджета указанных субвенций органам местного самоуправления.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Должны ли учитываться при определении общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, а также при их распределении между муниципальными образованиями, дополнительные расходы местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления, возникающие у них в связи
с исполнением данных полномочий?
Ответ. Согласно нормам ч. 5 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только
за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
При этом положения п. 3 ч. 6 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливают, что федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты.
В соответствии с ч. 3 ст. 140 БК РФ субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления
которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных
(муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.
Использование при распределении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается.
В части, касающейся распределения субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, указанные методики должны соответствовать требованиям
нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, наделяющих органы местного самоуправления отдельными полномочиями федеральных органов государственной власти.
Таким образом, данные положения законодательных актов предполагают, что при определении общего объема указанных субвенций и их распределении между муниципальными образованиями должны
учитываться расходы местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления, возникающие у них в связи с осуществлением переданных им государственных полномочий.
Вместе с тем, полагаем, что данный вопрос должен решаться в зависимости от содержания, характера и специфики указанных государственных полномочий, а также от наличия объективных условий
и факторов, которые могут повлиять на увеличение расходов местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления (в том числе оплату труда муниципальным служащим) в связи с осуществлением передаваемых им государственных полномочий.
Следует также учитывать, что данные расходы должны отражаться в местных бюджетах соответственно в составе расходов на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.