Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В законах различных субъектов Российской Федерации административная ответственность устанавливается как за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в целом, так и за конкретные виды правонарушений. Какой подход предпочтителен?
Ответ. Возможность установления законами субъектов Российской Федерации административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления прямо предусмотрена пп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ.
Вместе с тем установление такой ответственности должно отвечать общим принципам административной деликтации и установления юридической ответственности в целом.
Административная ответственность, так же как и уголовная, представляет собой особый вид государственного принуждения, носит не правовосстановительный, а карательный характер. В связи с этим общая концепция административной деликтации заключается в том, что не любое несоблюдение нормативных актов может и должно являться основанием для административной ответственности, а только
действия, обладающие достаточно высокой степенью общественной вредности – причиняющие существенный, значительный вред общественным отношениям. Формулирование конкретных составов правонарушений как раз и позволяет выделить среди формально противоправных деяний те, которые требуют усиленного государственного принуждения в виде особых репрессивных мер юридической ответственности, в данном случае – административной. Так, в Особенной части КоАП РФ административная ответственность устанавливается за вполне определенные действия или бездействие, а не за нарушение,
неисполнение или несоблюдение положений федерального законодательства в общем, и не любое несоблюдение федерального законодательства влечет административную ответственность. Установление же
административной ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов в целом не позволяет обеспечить необходимую выборочность при административной деликтации противоправных деяний,
отделить административно наказуемые деяния от формально противоправных, но не влекущих административной ответственности.
Далее, одним из важнейших принципов юридической ответственности в целом является требование соразмерности ответственности характеру противоправного деяния. Это предполагает помимо индивидуализации ответственности на стадии правоприменения ее предварительную законодательную дифференциацию. При установлении административной ответственности за неисполнение муниципальных
правовых актов вообще такая дифференциация не обеспечивается, т. к. за любое несоблюдение любых нормативных предписаний устанавливается одна общая санкция. Тем самым неоправданно расширяется
усмотрение правоприменителя при наложении административных взысканий за конкретные проступки и создаются предпосылки для нарушения принципа справедливости при применении государственной
репрессии.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, из конституционного принципа равенства (ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой
нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства и верховенства закона (Постановления от 15 июля 1999 г. № 11-П и от 17 июня 2004 г. № 12-П, Определение от 18 января 2001 года № 6-О и др.).
В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июня 2010 г. № 841-О-П Конституционный Суд подчеркнул, что указанная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе в области административно-деликтных отношений, применительно к которым требование формальной определенности диктуется также общеправовыми принципами юридической ответственности. Предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в этом деле была норма Закона Архангельской области «Об административных правонарушениях», предусматривавшая административную ответственность за невыполнение или нарушение областных законов и иных нормативных правовых актов Архангельского областного Собрания депутатов, главы
администрации Архангельской области и администрации Архангельской области, принятых в пределах их полномочий, при отсутствии признаков совершения иных административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ или данным законом.
В связи с этим Конституционный Суд указал: «объектом административного правонарушения в данном случае признается вся совокупность нормативных правовых актов высших органов государственной
власти данного субъекта Российской Федерации, если только их нарушение не влечет применение мер административной ответственности, предусмотренной специальными нормами федерального или
регионального законодательства, т. е. административная ответственность установлена законодателем Архангельской области фактически по остаточному принципу. При этом диспозиция оспариваемой нормы,
имеющая отсылочный характер, не устанавливает конкретные требования, нарушение или невыполнение которых влекут административную ответственность. В результате в качестве административного деликта
по усмотрению уполномоченных должностных лиц может быть квалифицировано любое действие (бездействие) лица или организации, выраженное в том или ином отклонении от установленных региональными нормативными правовыми актами правил поведения.
По смыслу Конституции Российской Федерации, ее ст. 1 (ч. 1), 19 (ч. 1 и 2), 54 (ч. 2) и 55 (ч. 3), правовое содержание составов административных правонарушений должно быть сформулировано четко, ясно,
определенно и недвусмысленно, с тем, чтобы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечет за собой применение мер государственного принуждения. Закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, т. е. как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещенные. Использование же в запретительных целях грамматических формулировок, позволяющих толковать основания административной ответственности расширительно, не исключает произвольное применение соответствующих законоположений на практике и несовместимо с юридическим равенством, а также принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям и ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина».
Таким образом, при установлении административной ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов, при принятии законов субъектов Российской Федерации следует соблюдать ряд правил:
1) устанавливать административную ответственность не за любое неисполнение муниципальных правовых актов, а за те из них, которые причиняют или способны причинить относительно серьезный вред
общественным отношениям, посягают на наиболее важные общественные блага и публичные интересы;
2) диспозиция нормы, устанавливающей административную ответственность, должна содержать состав правонарушения, ясно, четко и недвусмысленно описывать конкретные признаки противоправного деяния: какие именно действия (бездействие) или нарушение каких именно правил влечет наказание, установленное в санкции данной нормы;
3) обязательно должно обеспечиваться доведение законов, устанавливающих административную ответственность, до сведения населения, прежде всего, посредством опубликования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова