Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Какие органы местного самоуправления вправе заключать соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.
Вправе ли контрольно-счетный орган муниципального района осуществлять часть полномочий контрольно-счетного органа поселения и подлежит ли в данном случае данный контрольно-счетный орган поселения ликвидации.
Ответ. Нормы ч. 11 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ предусматривают, что представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального
финансового контроля. Необходимо учитывать, что данные положения предусматривают единственно возможный механизм передачи полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля контрольно-счетному органу муниципального района – заключение соглашений о передаче таких полномочий указанными представительными органами обоих муниципальных образований. Нормы ч. 11 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ в данном случае устанавливают специальное правило о том, что такие соглашения должны заключаться исключительно представительными органами поселений, входящих в состав муниципального района, с представительным органом муниципального района. В связи с этим заключение таких соглашений иными органами местного самоуправления указанных муниципальных образований неправомерно. При этом согласно общему правилу, предусмотренному в ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В соответствии с нормами ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального
образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Из норм ч. 1 ст. 2 и ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что одним из основных признаков органов местного самоуправления является наличие у них собственных полномочий по решению
вопросов местного значения.
В случае передачи контрольно-счетному органу муниципального района всех полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля
на основе указанных соглашений в соответствующих поселениях будут отсутствовать правовые основания в создании или продолжении функционирования собственного контрольно-счетного органа поселения, поскольку у данного органа не будет собственных полномочий по решению вопросов местного значения.
В то же время в положениях Федерального закона № 6-ФЗ не содержится прямых указаний о том, что на основе упомянутых соглашений контрольно-счетному органу муниципального района должны
передаваться исключительно все полномочия контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего финансового контроля.
В связи с этим, по нашему мнению, нельзя исключать случаи, когда контрольно-счетному органу муниципального района по данному соглашению будет передана только часть полномочий по осуществлению внешнего финансового контроля контрольно-счетного органа поселения. В то же время указанные полномочия должны быть четко разграничены между указанными контрольно-счетными органами. В данном случае возможно существование контрольно-счетного органа поселения и контрольно-счетного органа муниципального района, которые будут исполнять разграниченные полномочия по осуществлению внешнего финансового контроля в соответствующем поселении.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Какой орган осуществляет функции представителя нанимателя в отношении председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, замещающего муниципальную должность.
Ответ. Согласно нормам ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 6-ФЗ должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены соответственно к государственным должностям субъекта Российской Федерации или муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. При этом в соответствии с ч. 6 ст. 6 Федерального закона № 6-ФЗ председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются на должность представительным органом муниципального образования.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 25-ФЗ под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нормы ст. 6 Федерального закона № 25-ФЗ предусматривают, что должностью муниципальной службы является
должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным
кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым
законом субъекта Российской Федерации.
В случае если должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа в соответствии с законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации не отнесены к муниципальным должностям, то такие лица должны наделяться статусом муниципальных служащих и их должности должны относиться к должностям муниципальной службы.
В силу ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 25-ФЗ на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом. Согласно ч. 6 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом № 25-ФЗ.
Необходимо также учитывать, что согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 25-ФЗ данным Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими.
Таким образом, статус председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа, являющихся муниципальными служащими, различается со статусом председателя, заместителя
председателя и аудиторов контрольно-счетного органа, которые замещают муниципальные должности, поскольку последние лица осуществляют свою деятельность в силу наделения их особым публичным
статусом и не на условиях трудового договора.
В соответствии с ч. 6 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ наименование, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с данным Федеральным законом.
В связи с изложенным полагаем, что председатель контрольно-счетного органа муниципального образования, замещающий муниципальную должность, осуществляет руководство деятельностью
данного контрольно-счетного органа и организует его работу, а также организует и осуществляет свою деятельность и работу в этом органе в соответствии с регламентом указанного контрольно-счетного органа, уставом соответствующего муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа данного муниципального образования и законодательством Российской Федерации.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Какими полномочиями обладает представительный орган муниципального образования в отношении организации деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования?
Ответ. Следует отметить, что согласно п. 4 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Таким образом, вмешательство в деятельность контрольно-счетных органов иными органами местного самоуправления неправомерно, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 12 Федерального закона № 6-ФЗ планирование деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется с учетом результатов
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений представительных органов муниципальных образований, предложений и запросов, глав муниципальных образований.
Согласно ст. 20 Федерального закона № 6-ФЗ финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований за счет средств местных бюджетов должно предусматриваться
в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий. При этом контроль за использованием данными органами бюджетных средств, муниципального имущества
осуществляется на основании постановлений (решений) представительных органов соответствующих муниципальных образований.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В силу норм ч. 5 ст. 8 Федерального закона № 6-ФЗ возможно ли расширение перечня случаев досрочного освобождения от должности должностного лица контрольно-счетного органа муниципального образования, замещающего муниципальную должность,
на основании решения представительного органа соответствующего муниципального образования?
Ответ. Нормы ч. 5 ст. 8 Федерального закона № 6-ФЗ предусматривают случаи досрочного освобождения от должности должностного лица контрольно-счетного органа муниципального образования,
замещающего муниципальную должность, на основании решения представительного органа соответствующего муниципального образования. Возможность расширения данного перечня случаев нормами Федерального закона № 6-ФЗ не предусмотрена, поэтому данный перечень носит исчерпывающий характер.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Возможно ли проведение конкурса по отбору кандидатур на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования в случае, если соответствующие лица будут назначаться представительным органом муниципального образования на муниципальные должности?
Ответ. Согласно нормам ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ) должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены соответственно к государственным должностям субъекта Российской Федерации или муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 25-ФЗ под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях
муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нормы ст. 6 Федерального закона № 25-ФЗ предусматривают, что должностью муниципальной службы является
должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным
кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым
законом субъекта Российской Федерации.
В случае, если должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа в соответствии с законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом
представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации не отнесены к муниципальным должностям, то такие лица должны наделяться статусом муниципальных служащих, и их должности должны относиться к должностям муниципальной службы.
В силу ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 25-ФЗ на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом. Согласно ч. 6 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом № 25-ФЗ.
Необходимо также учитывать, что согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 25-ФЗ данным Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими.
Таким образом, статус председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа, являющихся муниципальными служащими, различается со статусом председателя, заместителя
председателя и аудиторов контрольно-счетного органа, которые замещают муниципальные должности, поскольку последние лица осуществляют свою деятельность в силу наделения их особым публичным
статусом и не на условиях трудового договора.
В соответствии с ч. 6 ст. 6 Федерального закона № 6-ФЗ председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются на должность представительным органом муниципального образования. При этом согласно ч. 7–10 ст. 6 Федерального закона № 6-ФЗ назначение на должности указанных лиц осуществляется в следующем порядке:
– предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования председателем
представительного органа муниципального образования, депутатами
представительного органа муниципального образования – не менее одной трети от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования;
– право внесения предложений о кандидатурах на данную должность председателя в представительный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или)
нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может быть предоставлено также комитетам и комиссиям представительного органа муниципального образования;
– предложения о кандидатурах на должности заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования;
– порядок рассмотрения кандидатур на данные должности устанавливается нормативным правовым актом или регламентом представительного органа муниципального образования.
Положения ч. 7 и ч. 8 ст. 6 Федерального закона № 6-ФЗ предусматривают, что предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, замещающего муниципальную должность, непосредственно вносятся уполномоченными субъектами в представительный орган муниципального образования. То есть нормами Федерального закона № 6-ФЗ не предусматривается процедура конкурсного отбора кандидатур на указанную должность до их рассмотрения представительным органом муниципального образования.
Из положений ч. 9 ст. 6 Федерального закона № 6-ФЗ следует, что представительный орган муниципального образования наделен полномочием по регулированию порядка внесения на его рассмотрение предложений о кандидатурах на должности заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования. Полагаем, что к данному порядку не может быть отнесено условие
о проведении конкурсного отбора кандидатур на указанные должности до их рассмотрения представительным органом муниципального образования. Процедура конкурсного отбора кандидатур на данные должности не может относиться к порядку внесения их на рассмотрение представительного органа муниципального образования. Она могла бы относиться к порядку формирования соответствующих предложений о кандидатурах. В то же время положениями Федерального закона № 6-ФЗ также не предусмотрено проведение указанного конкурса на данном этапе.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Кто вправе привлечь главу администрации, назначенного на эту должность по контракту, к дисциплинарной ответственности: глава муниципального образования или представительный орган муниципального образования?
Ответ. Глава местной администрации, назначенный на эту должность по контракту, является муниципальным служащим. В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона № 25-ФЗ нанимателем для
муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя
(работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо,
уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) (ч. 3 ст. 2). Согласно ч. 6 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Таким образом, в данном случае представителем нанимателя (работодателем) выступает глава муниципального образования, который может наделяться правом привлечения главы администрации муниципального района к дисциплинарной ответственности.
Вместе с тем обращаем внимание на то, что привлечение главы администрации к данному виду ответственности возможно при условии закрепления этого в контракте с ним. Учитывая, что Федеральный
закон от 7 мая 2009 года № 90-ФЗ усилил ответственность главы муниципального образования за обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, с нашей точки зрения, включение указанной нормы в контракт с главой администрации является целесообразным.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Правомерно ли закрепление в уставе муниципального образования и иных муниципальных нормативных правовых актах положения о том, что местная администрация подотчетна и подконтрольна представительному органу?
Ответ. К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесен контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ).
Следовательно, местная администрация подконтрольна представительному органу муниципального образования.
Непосредственно федеральным законом также закреплена подотчетность и подконтрольность представительному органу муниципального образования главы муниципального образования (ч. 5 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ), главы местной администрации, осуществляющего полномочия на основе контракта (ч. 61 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ).
Ч. 111 ст. 35, ч. 61 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено ежегодное представление главой местной администрации, осуществляющим свои полномочия на основе контракта, отчетов о результатах не только своей деятельности, но и деятельности местной администрации в целом. Глава местной администрации не является самостоятельным органом местного самоуправления, а входит в состав
местной администрации в качестве ее руководителя – должностного лица, возглавляющего местную администрацию, обеспечивающего осуществление местной администрацией возложенных на нее полномочий (ч. 1, 61 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ).
Закон также подчеркивает, что глава местной администрации руководит местной администрацией на принципах единоначалия (абз. второй ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ). Единоначалие, в противовес коллегиальности, – такой принцип управления, при котором руководитель лично принимает решения от имени органа в целом и несет персональную ответственность за деятельность возглавляемого органа. Это означает, что глава местной администрации единолично действует и принимает решения от имени местной администрации, в частности издает правовые акты местной администрации (ч. 6 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ).
На основании вышеизложенного можно заключить, что установление подотчетности представительному органу главы местной администрации как ее руководителя означает закрепление подотчетности
представительному органу и местной администрации в целом.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Могут ли органы местной администрации быть наделены функциями и полномочиями учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений?
Ответ. Нормы ч. 3 ст. 91 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и ч. 4 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают, что функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют только уполномоченные органы местного самоуправления.
В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица
местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Из норм ч. 1 ст. 2 и ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что одним из основных признаков органов местного самоуправления является наличие у них собственных полномочий по решению вопросов местного значения. Положения Федерального закона № 131-ФЗ не предусматривают возможность включения органов местного самоуправления в структуру иных органов местного самоуправления.
В соответствии с ч. 8 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. При
этом органы местной администрации не могут иметь статус органов местного самоуправления, поскольку они являются лишь структурными подразделениями местной администрации и не обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В ст. 6 БК РФ казенное учреждение определяется как государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или)
исполнение государственных (муниципальных) функций, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Учитывая,
что органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, органы местной администрации как юридические лица также
должны приобретать статус казенных учреждений, поскольку они, как и в случае с органами местного самоуправления, осуществляют исполнение муниципальных функций.
Казенному учреждению запрещается выступать учредителем (участником) каких-либо юридических лиц (ч. 4 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Данное требование применяется также в отношении органов местной администрации, как казенных учреждений.
Необходимо также учитывать, что органы местного самоуправления, а также органы местной администрации наделяются статусом юридического лица для осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности, участия в гражданском обороте от своего имени для удовлетворения исключительно собственных материально-технических, организационных и иных потребностей. Во всех остальных случаях органы местного самоуправления действуют как органы публичной власти для реализации публично-властных полномочий, участия в гражданском обороте от имени и в интересах муниципального образования, являющегося самостоятельным участником гражданских отношений (ст. 124–125 ГК РФ). В связи с этим органы местного самоуправления осуществляют функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений, как органы публичной власти, а не как юридические лица в качестве казенных учреждений.
Таким образом, органы местной администрации (как структурные подразделения местной администрации, так и как казенные учреждения) не могут быть наделены непосредственно функциями и полномочиями учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений.
В соответствии с ч. 1 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ от имени муниципального образования могут приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. В связи с этим руководитель отраслевого органа администрации муниципального района, являющейся должностным лицом местного самоуправления, от имени муниципального образования может приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, в случае, если такая возможность будет предусмотрена уставом соответствующего муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Каково правовое определение понятия «структура местной администрации»? Что это означает: перечень подразделений администрации и должностных лиц или перечень подразделений и должностных лиц с указанием устойчивых отношений и связей между
ними?
Ответ. В соответствии с ч. 8 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В нее могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. В данном случае под органом местной администрации следует понимать самостоятельное отраслевое (функциональное) и территориальное структурное подразделение, непосредственно входящее в структуру местной администрации.
Под самой структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования – отделы, комиссии, комитеты, управления и т. п. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства, например, ЖКХ, образованием и т. д. Под функциональными подразделениями подразумевают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности, например, за управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью и т. д. В то же время деление подразделений на отраслевые и функциональные достаточно условно, в отдельных сферах управления также осуществляются такие функции, как планирование,
учет ресурсов и т. п.
Территориальные органы создаются для более эффективного решения вопросов местного значения в городах, имеющих внутригородское территориальное деление, или в населенных пунктах, входящих
в состав муниципального образования, и могут, в свою очередь, иметь отраслевые и функциональные отделы. Независимо от того, наделены органы местной администрации правами юридического лица или нет, они входят в структуру местной администрации.
Глава местной администрации должен представить для утверждения представительному органу муниципального образования структуру местной администрации, отражающую все ее подразделения и их
взаимосвязь. Что же касается формы, в которой она представляется, то это может быть как перечень подразделений, так и схема, отражающая подразделения. Для наглядности возможно представить ее и в обеих формах.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Каков статус территориальных, отраслевых и функциональных подразделений местной администрации и порядок осуществления ими действий от имени местной администрации?
Ответ. В соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции Российской Федерации).
Указанный принцип, в полной мере реализованный в Федеральном законе № 131-ФЗ, не предусматривает возможности осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения через иные органы, кроме органов местного самоуправления. При этом ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется гибкая структура органов местного самоуправления, предусматривающая возможность создания иных органов местного самоуправления, которые также наделяются в соответствии с уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования
полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (структурные подразделения местной администрации) самостоятельными органами местного самоуправления
не являются, поэтому не обладают правом решать вопросы местного значения, выступать от своего имени.
Органы местной администрации, являясь лишь структурными подразделениями местной администрации, подчиняются главе местной администрации, руководящему администрацией на принципах единоначалия, могут выполнять только отдельные управленческие функции в целях реализации полномочий местной администрации в целом.
Издание структурными подразделениями местной администрации муниципальных правовых актов по вопросам, решение которых уставом муниципального образования отнесено к полномочиям органа местного
самоуправления – местной администрации, является неправомерным.
Должностные лица структурных подразделений местной администрации в соответствии с ч. 7 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Отдельно следует заметить, что наличие или отсутствие у органов местной администрации (впрочем, как и у органов местного самоуправления) статуса юридического лица в данном случае правового значения не имеет, поскольку не влияет на объем и характер публично-правовой компетенции указанных органов.
Как уже отмечалось выше, Федеральный закон № 131-ФЗ позволяет сформировать помимо «обязательных» и иные органы местного самоуправления. Так, уставом может быть предусмотрено создание, например, управления экономики и имущественных отношений, управления земельных отношений. Причем они могут быть как структурными подразделениями местной администрации, так и самостоятельными органами местного самоуправления.
Согласно норме ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
При этом в систему муниципальных правовых актов входят, в частности, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (п. 3 ч. 1 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ).
Таким образом, если указанные выше управления будут иметь статус органа местного самоуправления, они будут вправе издавать муниципальные правовые акты, в том числе имеющие нормативный характер, например, по вопросу владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом и земельными участками.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.