Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Является ли ограничением пассивного избирательного права неограниченного круга лиц установление в муниципальном правовом акте о порядке проведения конкурса на замещение должности главы муниципального образования обязательных требований к про-
фессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам кандидата?
Является ли несоответствие кандидата на должность главы муниципального образования установленным муниципальным правовым актам, требованиям к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения, безусловным основанием для отказа ему в участии в конкурсе?
Возможно ли установление требований к стажу или опыту работы по аналогии с требованиями, установленными законодательством о государственной и муниципальной службе?
Ответ. Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был введен новый способ замещения должности главы
муниципального образования – избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Процедура организации и проведения такого конкурса подробно урегулирована в ч. 21 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ. В целом механизм организации и проведения конкурса подобен тому, который
давно используется в отношении главы местной администрации, с той лишь разницей, что на уровне поселения и внутригородского района свою половину конкурсной комиссии формируют главы соответствен-
но муниципального района и городского округа с внутригородским делением. Ч. 21 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
По мнению Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, в уставе муниципального образования условия проведения конкурса могут найти отражение. Однако подробно они должны быть прописаны в указанном выше порядке.
Согласно ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления,
а также участвовать в референдуме. При этом всеобщее избирательное право не означает отсутствия ограничений, которые общество применяет к гражданам, не способным по своему умственному, психическому состоянию в полной мере осуществлять свои гражданские права, и лицам, подвергнутым уголовному наказанию по приговору суда.
Обращаю ваше внимание на то, что Федеральным законом от 2 июня 2016 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были установлены ограничения, связанные с участием гражданина в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.
В частности, предусмотрено, что кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии
с Федеральным законом № 67-ФЗ ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.
Определено, что условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными
для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.
Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Иные требования (в том числе к стажу и опыту работы) законом субъекта Российской Федерации установлены быть не могут.
Конкурсная комиссия осуществляет предварительный отбор кандидатур и последующее представление их представительному органу муниципального образования. При отборе кандидатов комиссия должна руководствоваться законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и порядком проведения конкурса, принятым представительным органом муниципального образования.
При этом единственным основанием к отказу в регистрации в качестве кандидата должны служить ограничения пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного
самоуправления.
Все кандидаты, не имеющие указанных ограничений, должны быть зарегистрированы конкурсной комиссией и допущены к участию в конкурсе.
Конкурсная комиссия, осуществляя отбор кандидатов на должность главы муниципального образования, должна проверить соответствие кандидатов требованиям к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации для данного муниципального образования. В связи с этим целесообразно в условия проведения конкурса включить тестирование, собеседование, защиту программы кандидата и т. д.
По результатам этого комиссия может не допускать отдельных кандидатов к процедуре избрания представительным органом муниципального образования, однако целесообразно предусмотреть
обязанность комиссии информировать представительный орган муниципального образования обо всех кандидатах с предоставлением мотивированного основания их не допуска к процедуре избрания.
Федеральным законом от 2 июня 2016 г. № 171-ФЗ было установлено требование для конкурсной комиссии – представить представительному органу муниципального образования для проведения голосования по кандидатурам на должность главы муниципального образования не менее двух зарегистрированных кандидатов. В случае несоблюдения этого условия или отсутствия второго кандидата выборы главы муниципального образования должны быть признаны несостоявшимися.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В случае принятия представительным органом муниципального образования решения о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в связи удалением его в отставку или в связи с отрешением от должности, с какого момента полномочия данного лица считаются прекращенными?
Ответ. Ч. 6 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает целый ряд оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. К таким основаниям относится отрешение
от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ и удаление в отставку в соответствии со ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ. Согласно ч. 1 ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования.
Срок, в течение которого указанный правовой акт должен быть издан, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Полномочия главы муниципального образования будут считаться прекращенными с момента издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) соответствующего правового акта.
Также Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено удаление главы муниципального образования в отставку.
В соответствии с ч. 1 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов
представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Следует учитывать, что при принятии данного решения должна строго соблюдаться процедура удаления в отставку главы муниципального образования, установленная ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ.
Так, согласно указанной статье при рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку должны обеспечиваться: заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего задания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку (п. 1 ч. 13 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ); предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку (п. 2 ч. 13 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ).
При этом решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (ч. 8 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ). Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования (ч. 15 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ).
В целях недопущения безосновательного удаления представительным органом муниципального образования главы муниципального образования в отставку Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено
право главы муниципального образования, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято указанное решение, на обращение с заявлением о его обжаловании в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения (ч. 17 ст. 741).
Указанная норма была введена в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в Постановлениях от 26 июня 2014 г. № 19-П и от 27 июня 2013 г. № 15-П.
Следует отметить, что решение представительного органа местного самоуправления об удалении главы муниципального образования в отставку является муниципальным правовым актом ненормативного
характера.
В соответствии с общим правилом, предусмотренным ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ, муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ, и муниципальных нормативных
правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, вступающих в силу после их официального опубликования (обнародования). На основании изложенного полагаем, что полномочия главы муниципального образования, в отношении которого принято решение представительного органа об удалении его в отставку, будут прекращены с момента вступления в силу указанного решения в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования для ненормативных правовых актов, но не ранее чем на следующий день после официального опубликования (обнародования) данного решения представительного органа, срок опубликования которого, как уже указывалось выше, в силу ч. 15 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ не может превышать 5 дней со дня его принятия.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Не повлечет ли временное исполнение полномочий главы муниципального образования его заместителем (муниципальный служащий) либо депутатом представительного органа муниципального образования нарушение запретов, установленных Федеральным законом № 25-ФЗ, Федеральным законом № 131-ФЗ и Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»?
Ответ. Статус главы муниципального образования в значительной степени определяется принятой в муниципальном образовании и зафиксированной в его уставе структурой органов местного самоуправления. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
При этом следует отметить, что независимо от способа его избрания, а также от того, исполняет он полномочия руководителя местной администрации или председателя представительного органа муниципального образования, статус главы муниципального образования имеет комплексный характер, который нельзя разделять.
Так, например, глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из своего состава, одновременно является депутатом представительного органа, высшим должностным лицом муниципального образования и, согласно п. 3 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального
образования. Глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, является высшим должностным лицом муниципального образования и возглавляет местную администрацию.
Согласно ч. 7 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального
принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного
органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования (при этом сложения полномочий депутата не требуется, поскольку депутат не становится главой муниципального образования в смысле ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, а лишь временно исполняет его полномочия).
Учитывая особый статус главы муниципального образования, лицо, определенное уставом муниципального образования, будет временно исполнять полномочия главы муниципального образования в полном объеме.
Необходимо отметить, что определение правомерности исполнения полномочий главы муниципального образования депутатом представительного органа или должностным лицом местной администрации зависит исключительно от того, каким образом будет решен вопрос в уставе муниципального образования. Представляется, что принцип этого регулирования должен быть симметричен полномочиям главы
муниципального образования (принцип «перемещения полномочий»): если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа, замещать его должен депутат из состава представительного органа муниципального образования (независимо от того, исполняет он свои полномочия на постоянной или на непостоянной основе); если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, замещать его должен один из заместителей (первый заместитель) главы местной администрации или иное должностное лицо местной администрации в соответствии с уставом муниципального образования.
Временное исполнение полномочий главы муниципального образования указанными лицами не повлечет нарушение запретов, установленных Федеральным законом № 25-ФЗ, Федеральным законом № 131-ФЗ и Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Предусмотрено ли заключение трудового договора с главой муниципального образования, избранным представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса?
Ответ. Ст. 59 ТК РФ одним из оснований заключения срочного трудового договора предусматривается избрание на определенный срок в состав выборного органа или на выборную должность на оплачиваемую работу. В соответствии со ст. 17 ТК РФ трудовые отношения на основании трудового договора в результате избрания на должность возникают, если избрание на должность предполагает выполнение работником определенной трудовой функции. К таким должностям относятся, например, должность ректора государственного или муниципального высшего учебного заведения, должности декана факультета
и заведующего кафедрой. С лицами, выбранными на указанные должности, заключается срочный трудовой договор.
Однако, не каждое избрание влечет за собой обязательное заключение с гражданином трудового договора. Так, например, трудовые отношения не возникают в случае избрания граждан депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, уполномоченными осуществлять в ней законодательные и иные полномочия, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации
и Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Гражданин, являясь представителем народа, исполняет обязанности депутата не в интересах и не под руководством какого-либо работодателя (которого в данном случае нет), а в интересах всего общества в целом. Также не возникают трудовые отношения в случае избрания гражданина депутатом представительного органа муниципального образования. В данном случае депутат исполняет свои обязанности в интересах населения муниципального образования. Точно так же не возникают трудовые отношения в случае избрания гражданина главой муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Таким образом, заключение срочного трудового договора с депутатом и главой муниципального образования (независимо от способа избрания) не требуется.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Законом субъекта Российской Федерации был изменен порядок избрания главы муниципального образования (глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию, а руководство представительным органом будет возложено на председателя представительного органа).
Действующий глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа и являющийся его председателем, не избран депутатом представительного органа муниципального образования нового созыва.
Уставом муниципального образования предусмотрено, что заместители главы и руководитель аппарата местной администрации работают по срочному контракту до дня начала работы представительного органа нового созыва. Таким образом, до дня вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования отсутствует должностное лицо, наделенное полномочиями по руководству местной администрацией.
Возможно ли наделение действующего главы муниципального образования полномочиями главы местной администрации?
Ответ. В соответствии с ч. 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день
вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Учитывая изложенное, полномочия действующего главы муниципального образования прекратятся в день вступления
в должность вновь избранного главы муниципального образования.
Таким образом, действующий глава муниципального образования может продолжать исполнять свои полномочия до вступления в должность нового главы муниципального образования. Представляется, что
исполнять полномочия он должен в полном объеме применительно к действующей схеме управления, в том числе в части осуществления руководства представительным органом.
Вместе с тем тот факт, что действующий глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа и являющийся его председателем, не избран депутатом представительного органа муниципального образования нового созыва, влияет на его право голосовать. Поскольку статус депутата им утрачивается, голосовать на заседаниях представительного органа нового созыва он не сможет.
Если субъектом Российской Федерации был принят закон об изменении порядка избрания главы муниципального образования (глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию, а руководство представительным органом муниципального образования будет возложено на председателя представительного органа), полагаем необходимым сделать следующее.
С целью исключения дублирования полномочий по руководству представительным органом муниципального образования в уставе муниципального образования целесообразно указать, что председатель представительного органа муниципального образования нового созыва избирается на первом заседании представительного органа, а приступает к исполнению своих полномочий со дня вступления
в должность вновь избранного главы муниципального образования, то есть после окончания срока полномочий действующего главы муниципального образования и сложения им своих полномочий, в том
числе, в части руководства представительным органом муниципального образования.
Обращаем внимание, что и представительный орган муниципального образования не вправе принять решение о прекращении полномочий ранее избранного главы муниципального образования по руководству представительным органом муниципального образования, и такая норма не может содержаться в уставе муниципального образования.
Что касается возможности наделения нормативным правовым актом представительного органа действующего главу муниципального района (избран из состава представительного органа и является его
председателем) полномочиями главы местной администрации на период начала работы представительного органа нового созыва до дня избрания главы муниципального района, то такая возможность федеральным законодательством не предусмотрена. В данном случае возглавить местную администрацию сможет только вновь избранный глава муниципального образования.
Как следует из вопроса, заместители главы местной администрации и руководитель аппарата администрации муниципального района назначаются на должность на срок полномочий главы местной администрации, то есть до дня начала работы представительного органа нового созыва.
В соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, установленными данным Федеральным законом. В вопросе определения срока, на который с муниципальным служащим заключается трудовой договор, Федеральный закон № 25-ФЗ предусмотрел такого рода особенность. Она заключается в том, что в реестре должностей муниципальной службы субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Применительно к Федеральному закону № 25-ФЗ такими лицами являются депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе. С муниципальными служащими, обеспечивающими исполнение полномочий указанных лиц, замещающими указанные должности муниципальной службы, заключают трудовой договор на срок полномочий лица, чьи полномочия они обеспечивают. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ
местная администрация является органом местного самоуправления, причем постоянно действующим. Муниципальные служащие, замещающие должности в местной администрации и не обеспечивающие
исполнение полномочий лиц, замещающих муниципальные должности (к которым не относится глава местной администрации, замещающий указанную должность по результатам конкурса), заключают
трудовой договор на неопределенный срок. Срочный контракт заключается только с самим главой местной администрации в случае,если эта должность замещается по результатам конкурса, предусмотренного ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ.
Если полномочия по руководству местной администрацией осуществляет избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования, то срочный трудовой договор заключается с лицом,
которое будет непосредственно обеспечивать исполнение им полномочий, например, помощник (советник) главы муниципального образования.
Деятельность заместителя главы администрации, а также руководителя аппарата администрации направлена на обеспечение исполнения полномочий не главы местной администрации, а местной администрации как органа местного самоуправления. Поэтому с ними должен заключаться не срочный трудовой договор, а трудовой договор на неопределенный срок. Соответственно уставом муниципального образования должно определяться лицо из вышеуказанных муниципальных служащих (первый заместитель главы местной администрации, заместитель главы местной администрации и т. д.), которое будет временно
исполнять полномочия главы местной администрации при окончании срока его полномочий.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Каким образом можно определить, насколько правомерно представительным органом муниципального образования установлены дополнительные выплаты к должностному окладу главы муниципального образования за работу со сведениями, составляющими государственную тайну?
Ответ. В соответствии с п. 1 Правил выплаты ежемесячных процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 г. № 573, ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу (тарифной ставке) граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе (за исключением военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской
Федерации и уголовно-исполнительной системы), выплачивается в зависимости от степени секретности сведений, к которым эти граждане имеют документально подтверждаемый доступ на законных основаниях. То есть обязательным (и единственным) условием, необходимым для выплаты указанной надбавки, является наличие допуска к сведениям, составляющим государственную тайну.
Таким образом, представительный орган муниципального образования должен устанавливать ежемесячную процентную надбавку к должностному окладу главы муниципального образования на основании наличия самого допуска к сведениям, составляющим государственную тайну.
В соответствии со степенями секретности сведений, составляющих государственную тайну, устанавливаются следующие формы допуска:
– первая форма – для граждан, допускаемых к сведениям особой важности;
– вторая форма – для граждан, допускаемых к совершенно секретным сведениям;
– третья форма – для граждан, допускаемых к секретным сведениям.
Размер ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу (тарифной ставке) за работу со сведениями, имеющими степень секретности «особой важности», составляет 50–75 %, имеющими
степень секретности «совершенно секретно», – 30–50 %, имеющими степень секретности «секретно» при оформлении допуска с проведением проверочных мероприятий, – 10–15 %, без проведения проверочных
мероприятий 5–10 %.
При этом порядок допуска к государственной тайне главы муниципального образования определяется Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. № 63.
Если такой допуск на главу сельского поселения оформлен в соответствии с указанной инструкцией должным образом, а также правильно определен размер ежемесячной процентной надбавки в зависимости от степени секретности сведений, дополнительные выплаты к должностному окладу главы муниципального образования правомерны.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Соответствует ли законодательству наделение должностного лица местного самоуправления, исполняющего полномочия главы муниципального образования в случае его временного отсутствия, правом на подписание нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования, без одновременного предоставления возможности применения им права отлагательного вето?
При отсутствии у должностного лица местного самоуправления, исполняющего полномочия главы муниципального образования в случае его временного отсутствия, права отлагательного вето, обязано ли оно подписать не соответствующий законодательству нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального
образования?
Ответ. В законотворческой практике государственных органов –Федерального Собрания Российской Федерации, а также законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации – принятие этими органами законов оформляется соответствующими постановлениями (см., например, ч. 1 ст. 126 Регламента Государственной Думы, п. 4 ст. 7 Федерального
закона № 184-ФЗ). Юридическими фактами, знаменующими завершение законотворческой процедуры, является подписание и обнародование закона: федерального закона – Президентом Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 84, ч. 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации), закона субъекта Российской Федерации – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (п. 2 ст. 8 Федерального закона № 184-ФЗ). При этом Президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) наделены правом отклонения закона (ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 8 Федерального закона № 184-ФЗ). Как на федеральном, так и на региональном уровне предусмотрена процедура преодоления наложенного вето квалифицированным большинством голосов. Следует особо обратить внимание на то, что Президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), отклоняют именно закон (то есть нормативный правовой акт), а не постановление соответствующего законодательного органа о его принятии, не носящее нормативного характера.
На муниципальном уровне полный аналог закона (федерального, субъекта Российской Федерации) отсутствует. Тем не менее, аналогия с федеральной или региональной законотворческой процедурой в муниципальной практике уместна и фактически предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ. Таким аналогом является нормативный правовой акт, принимаемый представительным органом муниципального образования.
Решения как акты представительного органа муниципального образования для процедуры принятия нормативных правовых актов представительным органом, выступают, таким образом, аналогом постановлений, а сами нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования – аналогом закона.
В практике встречается несколько юридико-технических приемов оформления решений представительных органов. В одних случаях нормативный правовой акт, принимаемый представительным органом муниципального образования, представляет собой приложение к решению представительного органа. Так обычно принимаются различного рода планы, программы, порядки (например, генеральный план, программа развития, порядок управления имуществом) и т. п.
В других случаях нормативные правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования, совмещаются в одном решении представительного органа с положениями, не имеющими
нормативного характера. Так часто оформляются поправки в уже действующие муниципальные правовые акты.
Несмотря на различие юридико-технических приемов, процессуальные роли участников нормотворческого процесса остаются неизменными.
Председатель представительного органа муниципального образования, подписывая принятое представительным органом решение, удостоверяет принятие нормативного правового акта представитель-
ным органом муниципального образования. Своей подписью он подтверждает, что волеизъявление представительного органа состоялось. Подпись главы муниципального образования завершает нормотворческую процедуру. В зависимости от юридической техники оформления решения, главой муниципального образования может быть подписан либо непосредственно нормативный правовой акт (если
он структурно выделен, например, в качестве приложения), или же, вместе с председателем представительного органа, принятое представительным органом муниципального образования решение в целом (если нормативный компонент в принятом правовом акте содержится, но структурно не обособлен).
При этом, как и в случае с органами государственной власти, предусмотренное ч. 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ право вето распространяется только на нормативную суть принимаемых представительным органом муниципального образования решений; положения, процессуально оформляющие волю представительного органа, отклонены быть не могут.
Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 43) предусматривает принятие представительным органом муниципального образования решений по принятию нормативных правовых актов и решений ненормативного, индивидуального характера.
Необходимым условием приобретения юридической силы решениями представительного органа муниципального образования, имеющими ненормативный, индивидуальный характер, является подписание такого решения председателем соответствующего представительного органа, а в некоторых случаях – даже уполномоченным депутатом этого представительного органа (см., например, ч. 10 и ч. 11 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ).
Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, хотя и подписанный председателем представительного органа, но не удостоверенный подписью главы муниципального образования, обрести юридическую силу не может.
С учетом изложенного, любые решения представительного органа муниципального образования должны быть подписаны председателем представительного органа муниципального образования, а те из них, что содержат нормативные акты, для приобретения юридической силы должны быть также подписаны главой муниципального образования.
В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия
его председателя, такой глава подписывает все решения, принимаемые представительным органом муниципального образования, единолично.
В соответствии с ч. 7 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. В отношении исполнения указанных полномочий на период временного отсутствия главы муниципального
образования Федеральный закон № 131-ФЗ соответствующей нормы не содержит. Тем не менее, учитывая, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, представляется целесообразным вопрос о том, кто исполняет его полномочия в этом случае, также регламентировать в уставе муниципального образования.
Что касается объема полномочий, которые вправе осуществлять лицо, исполняющее полномочия главы муниципального образования (в том числе и возможность наложения вето), то данный вопрос должен
быть особо оговорен в уставе муниципального образования. При этом следует учитывать, что в федеральном законодательстве не содержится ограничения права отлагательного вето для лиц, временно исполняющих полномочия главы муниципального образования. Закрепление такого ограничения в уставе муниципального образования фактически обязывает указанное лицо подписывать все (в том числе и противоречащие федеральному законодательству) нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, что является недопустимым.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Обязаны ли депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, создавать фракции данных политических партий в представительном органе? Является ли основанием для прекращения депутатских полномочий отказ депутатов, избранных в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, в создании фракции в представительном органе?
Ответ. Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен новой ст. 351, в которой в том числе устанавливаются требования к депутатам, входящим во фракции, и к фракциям в представительных органах муниципальных образований. Эти требования аналогичны тем, которые установлены для депутатов, входящих во фракции, и для фракций в законодательных
(представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
В частности, во фракцию входят все депутаты, избранные в составе списка кандидатов, а также могут входить депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам.
Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрен лишь один случай, когда депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), не входят в депутатские объединения (во фракции) – это прекращение деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией (ч. 3 ст. 351 Федерального закона № 131-ФЗ). Однако в этом случае деятельность фракции этой партии в представительном органе муниципального образования, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.
Депутат, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит. Депутат, избранный в составе списка кандидатов, не вправе выйти из фракции.
Несоблюдение этих требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий. Фракция может состоять из одного депутата, избранного в составе списка кандидатов.
На основании изложенного депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, обязаны создавать фракции данных политических партий в представительном органе. Отказ депутатов, избранных в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, в создании фракции в представительном органе является основанием для прекращения депутатских полномочий.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Имеет ли представительный орган муниципального образования юридически обоснованное право давать обязательные для исполнения поручения главе муниципального образования? Являются ли решения представительного органа муниципального образования не в форме нормативного правового акта обязательными для исполнения главой муниципального образования? Означает ли установленная Федеральным законом подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования подчиненность главы муниципального образования представительному органу муниципального
образования?
Ответ. Нормы ч. 3 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом
муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу
муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.
В соответствии с положениями п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ к исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований относится контроль за исполнением
органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом положения ч. 5 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ
предусматривают, что глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
В рамках регламентации такой подотчетности Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ в ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ была включена ч. 51, согласно которой глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную
администрацию, – о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Федеральным законом № 90-ФЗ в ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ была также включена ч. 111, устанавливающая соответственно, что представительный орган муниципального образования
заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования выражается также в возможности отзыва избирателями главы муниципального образования (п. 9 ч. 6 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ) и удаления главы муниципального образования в отставку (ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ).
Подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования не означает его подчиненности представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования (ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ). В связи с этим у представительного органа нет юридически обоснованного права давать обязательные для исполнения поручения (в том числе решения, принятые не в форме нормативного правового акта) главе муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В представительный орган муниципального района избрано 15 депутатов. Заседания были правомочными, когда в них принимали участие не менее 8 депутатов. В нынешний созыв избрано только 12 депутатов. Учитывая ч. 11 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, каков необходимый количественный состав принимающих участие в заседании представительного органа депутатов для обеспечения правомочности заседания (не менее 8 или не менее 6)?
Ответ. Согласно ч. 1 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. В ч. 11 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.
Таким образом, минимальный процент, достаточный для того, чтобы заседание представительного органа считалось правомочным – 50. Вместе с тем по некоторым вопросам указанного минимального процента для принятия решения бывает недостаточно. В связи с этим необходимо различать «правомочность заседания представительного органа» и «правомочность принятия решения представительным органом». Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены определенные требования к порядку принятия некоторых категорий муниципальных правовых актов. Так, устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов, а решения, устанавливающие правила, обязательные для
исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Кроме этого
решение представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов
представительного органа муниципального образования (ч. 8 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ).
В связи с изложенным в уставе муниципального образования необходимо определить правомочность заседания представительного органа (это может быть минимальный процент – 50 либо иная цифра,
больше названной, например – 70), а также указать, по каким вопросам решения принимаются 2/3 голосов. Помимо перечисленных случаев, уставом могут быть предусмотрены и иные вопросы, решение по которым принимается квалифицированным большинством голосов. Эти нормы могут также содержаться в регламенте представительного органа. Вместе с тем обращаем ваше внимание на то, что нормы регламента не должны противоречить нормам устава. Если, тем не менее, это произошло, применяются нормы устава, поскольку он является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов
(ч. 2 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ).
Как следует из вопроса, в нынешнем составе представительного органа муниципального района 12 депутатов. Для обеспечения правомочности заседания необходимо, чтобы в нем принимали участие
не менее 6 депутатов.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.