Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должен определяться срок полномочий представительного органа муниципального образования. При формировании представительного органа муниципального образования делегированным способом как следует определять
в уставе срок его полномочий?
Ответ. В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц.
При формировании представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением путем делегирования срок, на который он избирается, нельзя определить, поскольку замена членов представительного органа происходит путем ротации.
Созывы в данном случае также не определяются.
Учитывая изложенное, во исполнение п. 7 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ, при формировании представительного органа муниципального образования делегированным способом, в уставе муниципального образования следует указать, что он является постоянно действующим органом.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. На все ли этапы принятия муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования распространяется норма о принятии решения большинством в 2/3 голосов?
Ответ. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены определенные требования к порядку принятия некоторых категорий муниципальных правовых актов. Согласно ч. 5 ст. 44 Федерального закона
№ 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установлен-
ной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Данная норма действует для указанной категории муниципальных правовых актов вне зависимости от этапов их принятия
(первое чтение, второе чтение и т. д.).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В законодательстве отсутствует определение понятия «порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов». Просим выразить мнение комитета по вопросу раскрытия данного понятия. Можно ли в уставе муниципального
образования закрепить отсылочную норму на иной (не устав) муниципальный правовой акт, которым будет определяться этот порядок?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 44 и ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ.
При этом муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)
(ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации (Постановление от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части») официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом 1.
Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом
публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного
образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.
Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения
его до сведения населения в ином порядке.
В целях опубликования муниципальных правовых актов Федеральный закон № 131-ФЗ (п. 7 ч. 1 ст. 17) относит к полномочиям органов местного самоуправления учреждение печатного средства массовой информации. Однако учреждение печатного средства массовой информации является не обязанностью, а именно правом органов местного самоуправления.
В случае, когда по объективным причинам (например, малая численность жителей, особенности расположения муниципального образования и т. п.) опубликование в печатных средствах массовой информации нецелесообразно и собственное средство массовой информации органами местного самоуправления не учреждено, законным и допустимым является обнародование муниципальных правовых актов (включая уставы муниципальных образований), например, путем вывешивания их текстов в общедоступных местах, либо иным способом.
При этом, однако, такой способ обнародования должен быть предусмотрен уставом муниципального образования, а кроме того уставом или иным правовым актом муниципального образования должны быть
определены лица, ответственные за своевременность и достоверность обнародования информации, установлены сроки обновления информации, определен порядок ознакомления с актами, снятыми со стен-
да – определены гарантии доступности каждому жителю муниципальных документов, содержащих положения, затрагивающие его права, свободы и обязанности.
В качестве общего критерия общедоступности и для опубликования, и для обнародования следует рассматривать доступность распространяемой информации без применения специальных технических
средств. К сожалению, данному критерию сеть Интернет в настоящее время не отвечает. Следовательно, муниципальные правовые акты, размещенные только на официальных интернет-сайтах муниципальных
образований, не могут считаться опубликованными, обнародованными. Размещение информации в сети Интернет в системе действующего правового регулирования лишь дополняет обычное опубликование
(обнародование).
Второстепенное значение распространения информации через сеть Интернет подтверждается и анализом положений ГрсК РФ (например, ч. 9 и 14 ст. 24, ч. 7 ст. 28), Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (например, ст. 10) и др.
Учитывая вышеизложенное, в уставах муниципальных образований при определении порядка официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов целесообразно указать следующее:
лицо, ответственное за официальное опубликование (обнародование); источник официального опубликования (обнародования); способ официального опубликования (обнародования); срок, в течение которого осуществляется официальное опубликование (обнародование).
Что касается закрепления в уставе муниципального образования соответствующей отсылочной нормы на иной (не устав) муниципальный правовой акт, то, учитывая положения ч. 1 ст. 44 и ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ, это недопустимо.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
1 Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50, согласно которому в случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на «Официальном интернет-портале правовой информации», официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В устав муниципального образования действующим представительным органом муниципального образования были внесены изменения, предусматривающие, что председатель представительного органа муниципального образования теперь работает на постоянной основе. Могут ли данные нормы быть применены к действующему председателю представительного органа муниципального образования?
Ответ. В устав муниципального образования были внесены изменения, предусматривающие, что председатель представительного органа муниципального образования работает на постоянной основе.
Поскольку данные изменения не затрагивают структуру органов местного самоуправления и разграничение полномочий между органами местного самоуправления, а направлены на решение вопросов
организации деятельности представительного органа муниципального образования, они вступают в силу в общем порядке.
Согласно ч. 8 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Данный вывод подтверждается сложившейся судебной практикой рассмотрения споров по схожим правоотношениям (например, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации
от 18 января 2017 г. № 35-АПГ 16-10).
Таким образом, рассматриваемые нормы, внесенные в устав муниципального образования, могут быть применены к действующему председателю представительного органа муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Распространяются ли положения ч. 8 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ о порядке вступления в силу изменений и дополнений, внесенных в устав муниципального образования, на случаи принятия представительным органом муниципального образования
нового устава муниципального образования (ч. 10 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ)?
Ответ. Федеральным законом от 18 июля 2017 г. № 171-ФЗ«О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был внесен целый ряд изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, в том числе и в ст. 44.
Согласно ч. 10 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ изложение устава муниципального образования в новой редакции муниципальным правовым актом о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не допускается. В этом случае принимается новый устав муниципального образования, а ранее действующий устав муниципального образования и муниципальные правовые акты о внесении в него изменений и дополнений признаются утратившими силу со дня вступления в силу нового устава муниципального образования. Причиной появления данной нормы послужила сложившаяся практика внесения изменений в устав путем принятия его новой редакции в целом (особенно много таких случаев встречалось в Ленинградской области). В результате этого для внесения малейших изменений в устав он переписывался заново. Таким же путем продолжали оставаться «актуальными» уставы, принятые еще в конце 90‑х годов (например, в Астраханской и Рязанской областях).
Таким образом, норма, запрещающая изложение устава муниципального образования в новой редакции (в этом случае должен приниматься новый устав), направлена на достижение большей правовой
стабильности и определенности. В соответствии с ч. 8 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного
самоуправления, разграничение полномочий между органами местного самоуправления (за исключением случаев приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральными законами, а также
изменения полномочий, срока полномочий, порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования, а в случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением в соответствии с п. 1 ч. 4 и п. 1 ч. 5 ст. 35 настоящего Федерального закона – после истечения срока полномочий главы муниципального образования, подписавшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования. Обращаем внимание на то, что указанные выше нормы Федерального закона № 131-ФЗ следует применять комплексно. Поэтому в случае принятия нового устава муниципального образования, на него в обязательном порядке будут распространяться нормы ч. 8 ст. 44 Федерального
закона № 131-ФЗ.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В правовых актах, принятых органами государственной власти Нижегородской области по вопросу ведения регистра нормативных муниципальных правовых актов, предусмотрено, что решение вопроса о нормативности указанных правовых актов осуществляется уполномоченным на ведение названного регистра органом. Правомерно ли такое положение?
Ответ. Согласно ст. 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ порядок ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации. На федеральном уровне регулируется только порядок ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. В частности, этот вопрос регламентирован постановлением
Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов», приказом Министерства юстиции Российской Федерации
от 19 декабря 2008 г. № 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».
В Нижегородской области рассматриваемый вопрос урегулирован Законом от 4 декабря 2008 г. № 162-З «О порядке организации и ведения в Нижегородской области регистра муниципальных нормативных
правовых актов» и принятым с соответствии с ним постановлением Правительства области от 13 февраля 2009 г. № 58 «Об утверждении положения о порядке организации и ведения регистра муниципальных
нормативных правовых актов Нижегородской области». В указанном постановлении предусмотрено, что органы местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления
муниципальных образований Нижегородской области направляют в уполномоченный орган по ведению Регистра все муниципальные правовые акты, принятые (изданные) после 1 января 2009 года. В нем
также определено, что принадлежность муниципального правового акта к нормативному правовому акту определяется уполномоченным органом по ведению Регистра в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» 1 . Приведенные положения приняты в рамках полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и не противоречат правовой концепции ст. 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Сообщаем также, что данная позиция поддерживается Министерством юстиции Российской Федерации, с представителями которого была проведена консультация при подготовке настоящего разъяснения.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
1 Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50, в котором существенные признаки НПА изложены идентично.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган принимает нормативные и иные правовые акты. В соответствии с ч. 3 этой же статьи представительный орган принимает решения, устанавливающие правила поведения, обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования,
а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа.
Означает ли это, что представительный орган не может принимать никаких иных решений, за исключением нормативных и по организации деятельности представительного органа?
Можно ли отнести к иным правовым актам представительного органа постановления и распоряжения, которые издает председатель представительного органа по вопросам организации деятельности представительного органа?
Каким правовым актом представительный орган реализует право законодательной инициативы, решает вопросы о проведении муниципальных выборов, референдума, о передаче имущества, об участии в создании хозяйственных обществ, о награждении граждан и организаций почетными грамотами и др.?
Ответ. В соответствии с ч. 3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются представительным органом муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.
Так вопросы исключительной компетенции представительного органа муниципального образования в Федеральном законе № 131-ФЗ установлены ч. 10 ст. 35.
Вместе с тем, Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит указания на то, что принимаемые представительным органом муниципального образования акты (помимо решений по вопросам организации деятельности самого представительного органа) в обязательном порядке являются нормативными. Следовательно, в случае отнесения федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования того или иного вопроса (будь то назначение выборов или награждение граждан) к компетенции представительного органа муниципального образования, этим органом может быть принят как нормативный, так и ненормативный правовой акт.
Право председателя представительного органа муниципального образования издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа закреплено
в ч. 5 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ. Однако данные постановления и распоряжения относятся не к правовым актам представительного органа муниципального образования, а к правовым актам «иных
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» (п. 3 ч. 1 ст. 43 Федерального закона).
Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов должны определяться уставом муниципального образования
(п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ). Приведенная норма распространяется на все муниципальные правовые акты (как нормативные, так и ненормативные).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Может ли уставом муниципального образования быть предусмотрено принятие муниципальных правовых актов в ряде случаев квалифицированным большинством голосов либо, наоборот, большинством голосов от числа присутствующих депутатов?
Ответ. В соответствии с ч. 3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. При этом иной порядок принятия
решений представительным органом муниципального образования, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, в соответствии с указанной нормой может устанавливаться только Федеральным законом. Соответственно, представительный орган муниципального образования не вправе устанавливать норму, предусматривающую принятие решений квалифицированным большинством голосов по вопросам, в отношении которых Федеральный закон № 131-ФЗ этого не предусматривает.
В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (ч. 5 ст. 44).
Порядок принятия решений по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, как следует из нормы п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ, определяется уставом муниципального образования. Таким образом, в отношении указанных правовых актов возможно установление положения о том, что они принимаются квалифицированным большинством голосов либо большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов представительного органа муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Структура местной администрации утверждена решением представительного органа муниципального образования. Является ли указанное решение нормативным правовым актом?
Ответ. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике применения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или
в части» 1 в качестве существенных признаков, характеризующих нормативный правовой акт, определены следующие: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти,
органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, на-
правленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Из вопроса следует, что местная администрация утверждена решением представительного органа муниципального образования. Ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ регламентирование данного вопроса
отнесено к полномочиям представительного органа муниципального образования. Следовательно, решение издано управомоченным органом.
Решение не обладает индивидуальным правовым характером, следовательно, его действие распространяется на неопределенный круг лиц.
Действие во времени данного решения не ограничено. И, наконец, его целью является урегулирование общественных отношений в сфере осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании.
Таким образом, решение представительного органа об утверждении структуры местной администрации обладает всеми признаками нормативного правового акта.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
1 Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50, в котором существенные признаки НПА изложены идентично.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ установлен определенный перечень правовых актов, которые вправе принимать глава муниципального образования в зависимости от перечня его полномочий. Следует ли из данной статьи, что указанное должностное лицо не вправе издавать иные правовые акты?
Ответ. Согласно ч. 4 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, если он является председателем представительного органа, или постановления и распоряжения местной администрации, если он исполняет полномочия главы местной администрации. Вместе с тем Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает возможность принятия главой муниципального образования правовых актов и по другим, не указанным в названном положении Федерального закона № 131-ФЗ вопросам. В частности, глава муниципального образования назначает публичные слушания, а также собрания граждан в случае, если от него исходила инициатива их проведения.
Кроме того, принятие главой муниципального образования правовых актов по иным вопросам предусмотрено в ряде других федеральных законах. ГрсК РФ установлено, что глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту. Глава муниципального образования определяет периодическое печатное издание, в котором публикуются сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка, о проведение аукциона по продаже земельного участка, а также по продаже права аренды лесного участка (ст. 30.1, 38.1 ЗК РФ, ст. 79 ЛК РФ). Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» предусмотрено, что участки референдума образуются по согласованию с соответствующей территориальной комиссией главой муниципального образования.
Таким образом, системный анализ Федерального закона № 131-ФЗ и иных федеральных законов показывает, что глава муниципального образования как высшее должностное лицо муниципального образования вправе издавать не только правовые акты, предусмотренные ч. 4 и 6 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.