Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Может ли глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах и ушедший в отставку по собственному желанию, выдвигаться кандидатом в депутаты на выборах в представительный орган муниципального образования и из его состава быть избранным главой муниципального образования?
Ответ. П. 6 ст. 32 Федерального закона № 67-ФЗ устанавливается ограничение на выдвижение на должность главы муниципального образования.
Гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.
Указанные обстоятельства при проведении последующих выборов пассивное избирательное право данного лица не ограничивают.
Обращаем внимание на то, что в данном случае речь идет о досрочных выборах главы муниципального образования, которые назначаются в связи с тем, что данное лицо досрочно прекратило свои полномочия. При этом порядок избрания главы муниципального образования не меняется. Рассматриваемый же случай связан с изменением порядка избрания главы муниципального образования.
Согласно ч. 31 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего избрание главы муниципального образования из состава представительного органа соответствующего муниципального образования, выборы главы такого муниципального образования не назначаются и не проводятся, если соответствующий закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган городского округа был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом № 67-ФЗ.
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, данный порядок применяется после истечения срока полномочий глав
муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.
Таким образом, глава муниципального образования, ушедший в отставку по собственному желанию, может выдвигаться кандидатом в депутаты на выборах в представительный орган муниципального образования и из его состава быть избранным главой муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Возможен ли отзыв населением (избирателями) главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса?
Ответ. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрен институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.
Важнейшие конституционно-правовые характеристики института отзыва выборных лиц местного самоуправления обоснованы в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля
2002 г. № 7-П, в соответствии с которым отзыв выступает как своеобразная форма защиты населением своих прав и свобод, реализуемых на уровне местного самоуправления, а контроль населения за деятельностью указанных лиц, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, – как одно из средств самоорганизации населения. Тем самым предполагается, что институт отзыва, будучи одним из естественных проявлений муниципальной самостоятельности, легитимирован конституционным признанием местного самоуправления, поэтому законодатель не должен препятствовать его использованию, но обязан установить принципиальные требования и гарантии, необходимые для того, чтобы реализация этого института не приводила к искажению смысла выборов, не умаляла значение иных форм непосредственной муниципальной демократии. Поскольку облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал минимальные требования к институту отзыва (критерии его правомерности). Среди этих требований есть, в том числе, следующие:
– основанием для отзыва может быть решение либо действие (бездействие) выборного лица, ставящее под сомнение доверие к нему населения, но не общая негативная оценка его деятельности без ее обоснования
подлежащими проверке фактами; в ином случае могли бы произвольно ставиться под сомнение результаты выборов;
– во избежание необоснованного отзыва должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала отзыва – не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах– процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на муниципальных выборах: за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано.
Рассмотрение практики законодательного регулирования механизма отзыва выборного лица позволяет сделать вывод, что отзыв является «зеркальным отражением» механизма выборов. Из этого следует, что лишить полномочий выборное лицо в случае возникновения предусмотренных законом оснований могут только избиратели посредством прямого волеизъявления, поскольку указанные полномочия этому лицу были делегированы путем прямых выборов.
Согласно действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ, помимо муниципальных выборов глава муниципального образования может избираться представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (п. 1 ч. 2 ст. 36). Такое избрание
главы муниципального образования в понимании и Федерального закона № 67-ФЗ, и Федерального закона № 131-ФЗ муниципальными выборами не является. Соответственно на них институт отзыва не распространяется. К указанным главам могут применяться иные меры ответственности, установленные ч. 61 ст. 36, ст. 74 и ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ.
Аналогичной позиции придерживается и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Вместе с тем, необходимо отметить, что каких-либо норм, однозначно указывающих, что в отношении этих лиц невозможно применить институт отзыва, в Федеральном законе № 131-ФЗ нет. В связи с этим комитет в настоящее время прорабатывает вопрос о возможном внесении в Федеральный закон № 131-ФЗ соответствующих изменений.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Могут ли действующие главы муниципальных образований принимать участие в конкурсе, не слагая своих полномочий?
Когда прекращаются полномочия главы местной администрации, если он осуществляет полномочия главы муниципального образования?
Ответ. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса (ч. 21 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ).
Кандидат на замещение должности главы муниципального образования должен соответствовать требованиям, предъявляемым к выборным должностным лицам, предусмотренным федеральным законодательством.
Эти требования содержатся в Федеральном законе № 67-ФЗ, Федеральном законе № 131-ФЗ, Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и других федеральных законах, касающихся определенных ограничений и запретов для главы муниципального образования. Например, к ним могут относиться вопросы гражданства, наличие судимости, наличие счетов (вкладов) в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации и т. д.
При этом данные федеральные законы не содержат норм, не позволяющих действующим главам муниципальных образований принимать участие в указанном выше конкурсе. Однако в законодательстве
специально оговаривается недопустимость использования этими лицами преимуществ своего должностного положения, и определяется, какие именно действия под этим понимаются.
В соответствии с п. 1 ст. 40 Федерального закона № 67-ФЗ кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.
Зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их
участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через пять дней со дня регистрации. Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться
от выполнения должностных или служебных обязанностей (п. 2 ст. 40 Федерального закона № 67-ФЗ).
Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2003 г. № 457-О, данные законоположения направлены на то, чтобы использование этими лицами преимуществ
своего должностного положения и возможностей влиять на процесс и итоги выборов исключалось, что, в свою очередь, обеспечивает реализацию конституционных гарантий свободы волеизъявления, права
граждан на участие в демократических, свободных и периодических выборах как высшем непосредственном выражении принадлежащей народу власти, равенства избирательных прав, защиты демократических принципов и норм избирательного права, в том числе требования о равенстве прав кандидатов на выборах.
Учитывая вышеизложенное, действующие главы муниципальных образований могут принимать участие в конкурсе, не слагая своих полномочий, но не используя при этом преимущества своего должностного положения.
Что касается прекращения полномочий главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации, сообщаем следующее.
Глава муниципального образования является выборным должностным лицом местного самоуправления. В соответствии с ч. 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Учитывая изложенное, полномочия действующего главы муниципального образования (а также его полномочия как главы местной администрации) прекратятся в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В нашем регионе уже год проводятся выборы главы сельского поселения по новому – представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Мы считаем это нарушением конституционных прав граждан. В связи с этим просим внести соответствующие изменения в федеральное законодательство, позволяющие избирать главу сельского поселения на муниципальных выборах.
Ответ. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ в ряд статей Федерального закона № 131-ФЗ, определяющих модель разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере
организации местного самоуправления, внесены изменения, предусматривающие в качестве общего правила решение данного вопроса с участием субъектов Российской Федерации. Федеральными законами от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ и от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ в Федеральный закон № 131-ФЗ внесены изменения, уточняющие возможные варианты замещения должности главы муниципального образования. Согласно п. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Порядок избрания главы муниципального образования и его место в системе органов местного самоуправления (имея в виду статус председателя представительного органа или главы местной администрации) может быть установлен, а впоследствии – изменен законом субъекта Российской Федерации для любых конкретных (перечисленных поименно) муниципальных образований, либо для всех муниципальных образований в пределах субъекта Российской Федерации, либо дифференцированно по видам (типам) муниципальных образований (с поименным перечислением исключений из общего правила
либо без такового).
Свободные выборы имеют особую ценность в системе институтов народовластия, которые на уровне местного самоуправления должны получать наиболее широкую реализацию, однако это не означает, как
указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П, что выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, являются единственно допустимым механизмом формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации, включая местное самоуправление.
Кроме этого комитет обращает внимание на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированную в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П. В данном Постановлении Конституционный Суд признал ч. 2 и ч. 31 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования содержащиеся в них положения не допускают воспроизведение законами субъектов Российской Федерации единственно возможного варианта порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования сельских поселений и не могут ограничивать возможность предусмотреть в уставах этих муниципальных образований избрание главы поселения на муниципальных выборах, а также самостоятельно в соответствии с Федеральным законом
№ 131-ФЗ определить место главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления соответствующего поселения. Указанная правовая позиция еще раз была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 8 декабря 2015 г. № 2741-О.
В силу Постановления № 30-П субъектам Российской Федерации надлежит привести законодательное регулирование в сфере организации муниципальной власти в соответствие с выраженными в этом
Постановлении правовыми позициями, что предполагает применительно к сельским поселениям обеспечение возможности самостоятельно определять предпочтительный способ замещения должности
главы сельского поселения в рамках предусмотренных законом субъекта Российской Федерации альтернатив, из числа которых, во всяком случае, не может быть исключено избрание главы сельского поселения путем муниципальных выборов.
Вместе с тем для обеспечения стабильности функционирования системы местного самоуправления Конституционный Суд Российской Федерации установил, в частности, следующие особенности исполнения Постановления № 30-П: в случае формирования в каком-либо муниципальном образовании органов местного самоуправления вопреки выявленному в Постановлении конституционно-правовому смыслу
ч. 4, ч. 5 и ч. 51 ст. 35, ч. 2 и ч. 31 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ эти органы местного самоуправления продолжают функционировать до конца срока, на который они были избраны (сформированы); в случае если в устав сельского поселения на момент вступления данного Постановления в силу не внесены изменения, предусматривающие в соответствии с законом субъекта Российской Федерации способ замещения должности главы сельского поселения, соответствующие сельские поселения вправе сохранить прежнюю модель структуры органов местного самоуправления, применявшуюся ими до принятия
соответствующего закона субъекта Российской Федерации.
В связи с изложенным, никаких изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ вносить не требуется.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Полномочия главы муниципального образования прекращены досрочно в связи с отставкой по собственному желанию. Необходимо ли оформлять решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении его полномочий?
Ответ. В соответствии с ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ одним из оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является «отставка по собственному же-
ланию».
Следует отметить, что сама процедура сложения главой муниципального образования своих полномочий Федеральным законом № 131-ФЗ не установлена. Ее целесообразно закрепить в уставе муниципального образования. С нашей точки зрения, эта процедура должна проводиться следующим образом. Глава муниципального образования, решивший уйти в отставку по собственному желанию, направляет соответствующее заявление в представительный орган. С момента регистрации заявления представительным органом муниципального образования полномочия главы муниципального образования прекращаются.
То, что полномочия главы муниципального образования прекращаются с подачей им соответствующего заявления, подтверждается и анализом положений Федерального закона № 67-ФЗ (например, п. 6 ст. 70). Рассматривая заявление главы муниципального образования об отставке по собственному желанию, представительный орган муниципального образования не вправе отказать в удовлетворении такого заявления и его регистрации, поскольку в этой ситуации представительный орган связан волей, однозначно выраженной в заявлении.
В связи с этим правомерно говорить о том, что решение представительного органа лишь процедурно оформляет волеизъявление главы муниципального образования и констатирует факт вакантности мандата
по соответствующей должности.
Однако есть случаи, когда решение представительного органа имеет самостоятельное содержание. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены, например, такие основания досрочного прекращения
полномочий главы муниципального образования, как выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным и т. д.
В этих случаях полномочия выборного должностного лица местного самоуправления будут прекращены с момента принятия соответствующего решения представительным органом муниципального
образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Предусмотрена ли действующей редакцией Федерального закона № 131-ФЗ возможность главы муниципального образования давать поручения главе местной администрации?
Ответ. Глава местной администрации, назначенный на эту должность по контракту, является муниципальным служащим. В соответ- ствии с Федеральным законом № 25-ФЗ нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя. При этом из положений Федерального закона № 25-ФЗ следует, что представитель нанимателя – это лицо, наделенное полномочиями по совершению от имени муниципального образования действий, связанных с приемом на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением. То есть указанное лицо осуществляет те же действия, которые совершает работодатель. Однако ТК РФ термины «наниматель» и «представитель нанимателя» не употребляется. Для того чтобы обеспечить возможность применения положений ТК РФ к муниципальным служащим, Федеральный закон № 25-ФЗ использует не просто термин «представитель нанимателя», а дает его расшифровку, указывая «представитель нанимателя (работодатель)». Таким образом, термин «представитель нанимателя (работодатель)», используемый Федеральным законом № 25-ФЗ, следует рассматривать как аналогичный термину «работодатель», используемому в ТК РФ.
Федеральный закон № 25-ФЗ указывает, что представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). В отношении главы местной администрации, замещающего должность на основе контракта, непосредственно Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что контракт с ним заключается главой муниципального образования. Соответственно он исполняет все полномочия работодателя, в том числе по вопросам материального поощрения, предоставления отпуска, применения мер дисциплинарного взыскания, но при условии, если иное не установлено контрактом.
Согласно п. 5 ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного
значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Наделение главы муниципального
образования указанным полномочием обусловлено тем, что он является высшим должностным лицом муниципального образования. Реализуя данное полномочие, глава муниципального образования должен
координировать деятельность всех органов местного самоуправления, что повышает его ответственность.
В рамках реализации нормы п. 5 ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в уставе муниципального образования за главой муниципального образования возможно закрепить, например, полномочия по согласованию с ним проектов решений по отдельным значимым вопросам, особенно по вопросам программно-целевого управления муниципальным образованием. Уставом муниципального образования
можно предоставить главе муниципального образования право давать поручения главе местной администрации, но исключительно для координации деятельности всех органов местного самоуправления. Аналогичную норму целесообразно продублировать и в контракте.
Вместе с тем, закрепляя за главой муниципального образования такое право, следует учитывать два момента: во‑первых, глава местной администрации подотчетен и подконтролен представительному органу муниципального образования (ч. 61 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ), во‑вторых, он руководит местной администрацией на принципах единоначалия (абз. второй ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ).
Единоначалие, в противовес коллегиальности, – такой принцип управления, при котором руководитель лично принимает решения от имени органа в целом и несет персональную ответственность за деятельность
возглавляемого органа. Это означает, что глава местной администрации единолично действует и принимает решения от имени местной администрации, в частности издает правовые акты местной администрации (ч. 6 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ).
Таким образом, поручения главы муниципального образования указанному лицу не должны противоречить данным нормам Федерального закона № 131-ФЗ и ущемлять полномочия главы местной администрации по единоличному руководству местной администрацией.
Так, например, закрепление за главой муниципального образования права давать поручения главе местной администрации по вопросам текущей деятельности администрации не соответствует концепции
Федерального закона № 131-ФЗ, и, следовательно, не может быть внесено в устав муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Является ли ограничением пассивного избирательного права неограниченного круга лиц установление в муниципальном правовом акте о порядке проведения конкурса на замещение должности главы муниципального образования обязательных требований к про-
фессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам кандидата?
Является ли несоответствие кандидата на должность главы муниципального образования установленным муниципальным правовым актам, требованиям к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения, безусловным основанием для отказа ему в участии в конкурсе?
Возможно ли установление требований к стажу или опыту работы по аналогии с требованиями, установленными законодательством о государственной и муниципальной службе?
Ответ. Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был введен новый способ замещения должности главы
муниципального образования – избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Процедура организации и проведения такого конкурса подробно урегулирована в ч. 21 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ. В целом механизм организации и проведения конкурса подобен тому, который
давно используется в отношении главы местной администрации, с той лишь разницей, что на уровне поселения и внутригородского района свою половину конкурсной комиссии формируют главы соответствен-
но муниципального района и городского округа с внутригородским делением. Ч. 21 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
По мнению Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, в уставе муниципального образования условия проведения конкурса могут найти отражение. Однако подробно они должны быть прописаны в указанном выше порядке.
Согласно ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления,
а также участвовать в референдуме. При этом всеобщее избирательное право не означает отсутствия ограничений, которые общество применяет к гражданам, не способным по своему умственному, психическому состоянию в полной мере осуществлять свои гражданские права, и лицам, подвергнутым уголовному наказанию по приговору суда.
Обращаю ваше внимание на то, что Федеральным законом от 2 июня 2016 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были установлены ограничения, связанные с участием гражданина в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.
В частности, предусмотрено, что кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии
с Федеральным законом № 67-ФЗ ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.
Определено, что условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными
для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.
Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Иные требования (в том числе к стажу и опыту работы) законом субъекта Российской Федерации установлены быть не могут.
Конкурсная комиссия осуществляет предварительный отбор кандидатур и последующее представление их представительному органу муниципального образования. При отборе кандидатов комиссия должна руководствоваться законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и порядком проведения конкурса, принятым представительным органом муниципального образования.
При этом единственным основанием к отказу в регистрации в качестве кандидата должны служить ограничения пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного
самоуправления.
Все кандидаты, не имеющие указанных ограничений, должны быть зарегистрированы конкурсной комиссией и допущены к участию в конкурсе.
Конкурсная комиссия, осуществляя отбор кандидатов на должность главы муниципального образования, должна проверить соответствие кандидатов требованиям к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации для данного муниципального образования. В связи с этим целесообразно в условия проведения конкурса включить тестирование, собеседование, защиту программы кандидата и т. д.
По результатам этого комиссия может не допускать отдельных кандидатов к процедуре избрания представительным органом муниципального образования, однако целесообразно предусмотреть
обязанность комиссии информировать представительный орган муниципального образования обо всех кандидатах с предоставлением мотивированного основания их не допуска к процедуре избрания.
Федеральным законом от 2 июня 2016 г. № 171-ФЗ было установлено требование для конкурсной комиссии – представить представительному органу муниципального образования для проведения голосования по кандидатурам на должность главы муниципального образования не менее двух зарегистрированных кандидатов. В случае несоблюдения этого условия или отсутствия второго кандидата выборы главы муниципального образования должны быть признаны несостоявшимися.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В случае принятия представительным органом муниципального образования решения о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в связи удалением его в отставку или в связи с отрешением от должности, с какого момента полномочия данного лица считаются прекращенными?
Ответ. Ч. 6 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает целый ряд оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. К таким основаниям относится отрешение
от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ и удаление в отставку в соответствии со ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ. Согласно ч. 1 ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования.
Срок, в течение которого указанный правовой акт должен быть издан, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Полномочия главы муниципального образования будут считаться прекращенными с момента издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) соответствующего правового акта.
Также Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено удаление главы муниципального образования в отставку.
В соответствии с ч. 1 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов
представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Следует учитывать, что при принятии данного решения должна строго соблюдаться процедура удаления в отставку главы муниципального образования, установленная ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ.
Так, согласно указанной статье при рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку должны обеспечиваться: заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего задания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку (п. 1 ч. 13 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ); предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку (п. 2 ч. 13 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ).
При этом решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (ч. 8 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ). Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования (ч. 15 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ).
В целях недопущения безосновательного удаления представительным органом муниципального образования главы муниципального образования в отставку Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено
право главы муниципального образования, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято указанное решение, на обращение с заявлением о его обжаловании в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения (ч. 17 ст. 741).
Указанная норма была введена в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в Постановлениях от 26 июня 2014 г. № 19-П и от 27 июня 2013 г. № 15-П.
Следует отметить, что решение представительного органа местного самоуправления об удалении главы муниципального образования в отставку является муниципальным правовым актом ненормативного
характера.
В соответствии с общим правилом, предусмотренным ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ, муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ, и муниципальных нормативных
правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, вступающих в силу после их официального опубликования (обнародования). На основании изложенного полагаем, что полномочия главы муниципального образования, в отношении которого принято решение представительного органа об удалении его в отставку, будут прекращены с момента вступления в силу указанного решения в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования для ненормативных правовых актов, но не ранее чем на следующий день после официального опубликования (обнародования) данного решения представительного органа, срок опубликования которого, как уже указывалось выше, в силу ч. 15 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ не может превышать 5 дней со дня его принятия.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Не повлечет ли временное исполнение полномочий главы муниципального образования его заместителем (муниципальный служащий) либо депутатом представительного органа муниципального образования нарушение запретов, установленных Федеральным законом № 25-ФЗ, Федеральным законом № 131-ФЗ и Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»?
Ответ. Статус главы муниципального образования в значительной степени определяется принятой в муниципальном образовании и зафиксированной в его уставе структурой органов местного самоуправления. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
При этом следует отметить, что независимо от способа его избрания, а также от того, исполняет он полномочия руководителя местной администрации или председателя представительного органа муниципального образования, статус главы муниципального образования имеет комплексный характер, который нельзя разделять.
Так, например, глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из своего состава, одновременно является депутатом представительного органа, высшим должностным лицом муниципального образования и, согласно п. 3 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального
образования. Глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, является высшим должностным лицом муниципального образования и возглавляет местную администрацию.
Согласно ч. 7 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального
принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного
органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования (при этом сложения полномочий депутата не требуется, поскольку депутат не становится главой муниципального образования в смысле ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, а лишь временно исполняет его полномочия).
Учитывая особый статус главы муниципального образования, лицо, определенное уставом муниципального образования, будет временно исполнять полномочия главы муниципального образования в полном объеме.
Необходимо отметить, что определение правомерности исполнения полномочий главы муниципального образования депутатом представительного органа или должностным лицом местной администрации зависит исключительно от того, каким образом будет решен вопрос в уставе муниципального образования. Представляется, что принцип этого регулирования должен быть симметричен полномочиям главы
муниципального образования (принцип «перемещения полномочий»): если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа, замещать его должен депутат из состава представительного органа муниципального образования (независимо от того, исполняет он свои полномочия на постоянной или на непостоянной основе); если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, замещать его должен один из заместителей (первый заместитель) главы местной администрации или иное должностное лицо местной администрации в соответствии с уставом муниципального образования.
Временное исполнение полномочий главы муниципального образования указанными лицами не повлечет нарушение запретов, установленных Федеральным законом № 25-ФЗ, Федеральным законом № 131-ФЗ и Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Предусмотрено ли заключение трудового договора с главой муниципального образования, избранным представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса?
Ответ. Ст. 59 ТК РФ одним из оснований заключения срочного трудового договора предусматривается избрание на определенный срок в состав выборного органа или на выборную должность на оплачиваемую работу. В соответствии со ст. 17 ТК РФ трудовые отношения на основании трудового договора в результате избрания на должность возникают, если избрание на должность предполагает выполнение работником определенной трудовой функции. К таким должностям относятся, например, должность ректора государственного или муниципального высшего учебного заведения, должности декана факультета
и заведующего кафедрой. С лицами, выбранными на указанные должности, заключается срочный трудовой договор.
Однако, не каждое избрание влечет за собой обязательное заключение с гражданином трудового договора. Так, например, трудовые отношения не возникают в случае избрания граждан депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, уполномоченными осуществлять в ней законодательные и иные полномочия, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации
и Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Гражданин, являясь представителем народа, исполняет обязанности депутата не в интересах и не под руководством какого-либо работодателя (которого в данном случае нет), а в интересах всего общества в целом. Также не возникают трудовые отношения в случае избрания гражданина депутатом представительного органа муниципального образования. В данном случае депутат исполняет свои обязанности в интересах населения муниципального образования. Точно так же не возникают трудовые отношения в случае избрания гражданина главой муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Таким образом, заключение срочного трудового договора с депутатом и главой муниципального образования (независимо от способа избрания) не требуется.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.