Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Законом субъекта Российской Федерации был изменен порядок избрания главы муниципального образования (глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию, а руководство представительным органом будет возложено на председателя представительного органа).
Действующий глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа и являющийся его председателем, не избран депутатом представительного органа муниципального образования нового созыва.
Уставом муниципального образования предусмотрено, что заместители главы и руководитель аппарата местной администрации работают по срочному контракту до дня начала работы представительного органа нового созыва. Таким образом, до дня вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования отсутствует должностное лицо, наделенное полномочиями по руководству местной администрацией.
Возможно ли наделение действующего главы муниципального образования полномочиями главы местной администрации?
Ответ. В соответствии с ч. 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день
вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Учитывая изложенное, полномочия действующего главы муниципального образования прекратятся в день вступления
в должность вновь избранного главы муниципального образования.
Таким образом, действующий глава муниципального образования может продолжать исполнять свои полномочия до вступления в должность нового главы муниципального образования. Представляется, что
исполнять полномочия он должен в полном объеме применительно к действующей схеме управления, в том числе в части осуществления руководства представительным органом.
Вместе с тем тот факт, что действующий глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа и являющийся его председателем, не избран депутатом представительного органа муниципального образования нового созыва, влияет на его право голосовать. Поскольку статус депутата им утрачивается, голосовать на заседаниях представительного органа нового созыва он не сможет.
Если субъектом Российской Федерации был принят закон об изменении порядка избрания главы муниципального образования (глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию, а руководство представительным органом муниципального образования будет возложено на председателя представительного органа), полагаем необходимым сделать следующее.
С целью исключения дублирования полномочий по руководству представительным органом муниципального образования в уставе муниципального образования целесообразно указать, что председатель представительного органа муниципального образования нового созыва избирается на первом заседании представительного органа, а приступает к исполнению своих полномочий со дня вступления
в должность вновь избранного главы муниципального образования, то есть после окончания срока полномочий действующего главы муниципального образования и сложения им своих полномочий, в том
числе, в части руководства представительным органом муниципального образования.
Обращаем внимание, что и представительный орган муниципального образования не вправе принять решение о прекращении полномочий ранее избранного главы муниципального образования по руководству представительным органом муниципального образования, и такая норма не может содержаться в уставе муниципального образования.
Что касается возможности наделения нормативным правовым актом представительного органа действующего главу муниципального района (избран из состава представительного органа и является его
председателем) полномочиями главы местной администрации на период начала работы представительного органа нового созыва до дня избрания главы муниципального района, то такая возможность федеральным законодательством не предусмотрена. В данном случае возглавить местную администрацию сможет только вновь избранный глава муниципального образования.
Как следует из вопроса, заместители главы местной администрации и руководитель аппарата администрации муниципального района назначаются на должность на срок полномочий главы местной администрации, то есть до дня начала работы представительного органа нового созыва.
В соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, установленными данным Федеральным законом. В вопросе определения срока, на который с муниципальным служащим заключается трудовой договор, Федеральный закон № 25-ФЗ предусмотрел такого рода особенность. Она заключается в том, что в реестре должностей муниципальной службы субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Применительно к Федеральному закону № 25-ФЗ такими лицами являются депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе. С муниципальными служащими, обеспечивающими исполнение полномочий указанных лиц, замещающими указанные должности муниципальной службы, заключают трудовой договор на срок полномочий лица, чьи полномочия они обеспечивают. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ
местная администрация является органом местного самоуправления, причем постоянно действующим. Муниципальные служащие, замещающие должности в местной администрации и не обеспечивающие
исполнение полномочий лиц, замещающих муниципальные должности (к которым не относится глава местной администрации, замещающий указанную должность по результатам конкурса), заключают
трудовой договор на неопределенный срок. Срочный контракт заключается только с самим главой местной администрации в случае,если эта должность замещается по результатам конкурса, предусмотренного ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ.
Если полномочия по руководству местной администрацией осуществляет избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования, то срочный трудовой договор заключается с лицом,
которое будет непосредственно обеспечивать исполнение им полномочий, например, помощник (советник) главы муниципального образования.
Деятельность заместителя главы администрации, а также руководителя аппарата администрации направлена на обеспечение исполнения полномочий не главы местной администрации, а местной администрации как органа местного самоуправления. Поэтому с ними должен заключаться не срочный трудовой договор, а трудовой договор на неопределенный срок. Соответственно уставом муниципального образования должно определяться лицо из вышеуказанных муниципальных служащих (первый заместитель главы местной администрации, заместитель главы местной администрации и т. д.), которое будет временно
исполнять полномочия главы местной администрации при окончании срока его полномочий.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Каким образом можно определить, насколько правомерно представительным органом муниципального образования установлены дополнительные выплаты к должностному окладу главы муниципального образования за работу со сведениями, составляющими государственную тайну?
Ответ. В соответствии с п. 1 Правил выплаты ежемесячных процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 г. № 573, ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу (тарифной ставке) граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе (за исключением военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской
Федерации и уголовно-исполнительной системы), выплачивается в зависимости от степени секретности сведений, к которым эти граждане имеют документально подтверждаемый доступ на законных основаниях. То есть обязательным (и единственным) условием, необходимым для выплаты указанной надбавки, является наличие допуска к сведениям, составляющим государственную тайну.
Таким образом, представительный орган муниципального образования должен устанавливать ежемесячную процентную надбавку к должностному окладу главы муниципального образования на основании наличия самого допуска к сведениям, составляющим государственную тайну.
В соответствии со степенями секретности сведений, составляющих государственную тайну, устанавливаются следующие формы допуска:
– первая форма – для граждан, допускаемых к сведениям особой важности;
– вторая форма – для граждан, допускаемых к совершенно секретным сведениям;
– третья форма – для граждан, допускаемых к секретным сведениям.
Размер ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу (тарифной ставке) за работу со сведениями, имеющими степень секретности «особой важности», составляет 50–75 %, имеющими
степень секретности «совершенно секретно», – 30–50 %, имеющими степень секретности «секретно» при оформлении допуска с проведением проверочных мероприятий, – 10–15 %, без проведения проверочных
мероприятий 5–10 %.
При этом порядок допуска к государственной тайне главы муниципального образования определяется Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. № 63.
Если такой допуск на главу сельского поселения оформлен в соответствии с указанной инструкцией должным образом, а также правильно определен размер ежемесячной процентной надбавки в зависимости от степени секретности сведений, дополнительные выплаты к должностному окладу главы муниципального образования правомерны.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Соответствует ли законодательству наделение должностного лица местного самоуправления, исполняющего полномочия главы муниципального образования в случае его временного отсутствия, правом на подписание нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования, без одновременного предоставления возможности применения им права отлагательного вето?
При отсутствии у должностного лица местного самоуправления, исполняющего полномочия главы муниципального образования в случае его временного отсутствия, права отлагательного вето, обязано ли оно подписать не соответствующий законодательству нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального
образования?
Ответ. В законотворческой практике государственных органов –Федерального Собрания Российской Федерации, а также законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации – принятие этими органами законов оформляется соответствующими постановлениями (см., например, ч. 1 ст. 126 Регламента Государственной Думы, п. 4 ст. 7 Федерального
закона № 184-ФЗ). Юридическими фактами, знаменующими завершение законотворческой процедуры, является подписание и обнародование закона: федерального закона – Президентом Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 84, ч. 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации), закона субъекта Российской Федерации – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (п. 2 ст. 8 Федерального закона № 184-ФЗ). При этом Президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) наделены правом отклонения закона (ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 8 Федерального закона № 184-ФЗ). Как на федеральном, так и на региональном уровне предусмотрена процедура преодоления наложенного вето квалифицированным большинством голосов. Следует особо обратить внимание на то, что Президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), отклоняют именно закон (то есть нормативный правовой акт), а не постановление соответствующего законодательного органа о его принятии, не носящее нормативного характера.
На муниципальном уровне полный аналог закона (федерального, субъекта Российской Федерации) отсутствует. Тем не менее, аналогия с федеральной или региональной законотворческой процедурой в муниципальной практике уместна и фактически предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ. Таким аналогом является нормативный правовой акт, принимаемый представительным органом муниципального образования.
Решения как акты представительного органа муниципального образования для процедуры принятия нормативных правовых актов представительным органом, выступают, таким образом, аналогом постановлений, а сами нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования – аналогом закона.
В практике встречается несколько юридико-технических приемов оформления решений представительных органов. В одних случаях нормативный правовой акт, принимаемый представительным органом муниципального образования, представляет собой приложение к решению представительного органа. Так обычно принимаются различного рода планы, программы, порядки (например, генеральный план, программа развития, порядок управления имуществом) и т. п.
В других случаях нормативные правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования, совмещаются в одном решении представительного органа с положениями, не имеющими
нормативного характера. Так часто оформляются поправки в уже действующие муниципальные правовые акты.
Несмотря на различие юридико-технических приемов, процессуальные роли участников нормотворческого процесса остаются неизменными.
Председатель представительного органа муниципального образования, подписывая принятое представительным органом решение, удостоверяет принятие нормативного правового акта представитель-
ным органом муниципального образования. Своей подписью он подтверждает, что волеизъявление представительного органа состоялось. Подпись главы муниципального образования завершает нормотворческую процедуру. В зависимости от юридической техники оформления решения, главой муниципального образования может быть подписан либо непосредственно нормативный правовой акт (если
он структурно выделен, например, в качестве приложения), или же, вместе с председателем представительного органа, принятое представительным органом муниципального образования решение в целом (если нормативный компонент в принятом правовом акте содержится, но структурно не обособлен).
При этом, как и в случае с органами государственной власти, предусмотренное ч. 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ право вето распространяется только на нормативную суть принимаемых представительным органом муниципального образования решений; положения, процессуально оформляющие волю представительного органа, отклонены быть не могут.
Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 43) предусматривает принятие представительным органом муниципального образования решений по принятию нормативных правовых актов и решений ненормативного, индивидуального характера.
Необходимым условием приобретения юридической силы решениями представительного органа муниципального образования, имеющими ненормативный, индивидуальный характер, является подписание такого решения председателем соответствующего представительного органа, а в некоторых случаях – даже уполномоченным депутатом этого представительного органа (см., например, ч. 10 и ч. 11 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ).
Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, хотя и подписанный председателем представительного органа, но не удостоверенный подписью главы муниципального образования, обрести юридическую силу не может.
С учетом изложенного, любые решения представительного органа муниципального образования должны быть подписаны председателем представительного органа муниципального образования, а те из них, что содержат нормативные акты, для приобретения юридической силы должны быть также подписаны главой муниципального образования.
В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия
его председателя, такой глава подписывает все решения, принимаемые представительным органом муниципального образования, единолично.
В соответствии с ч. 7 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. В отношении исполнения указанных полномочий на период временного отсутствия главы муниципального
образования Федеральный закон № 131-ФЗ соответствующей нормы не содержит. Тем не менее, учитывая, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, представляется целесообразным вопрос о том, кто исполняет его полномочия в этом случае, также регламентировать в уставе муниципального образования.
Что касается объема полномочий, которые вправе осуществлять лицо, исполняющее полномочия главы муниципального образования (в том числе и возможность наложения вето), то данный вопрос должен
быть особо оговорен в уставе муниципального образования. При этом следует учитывать, что в федеральном законодательстве не содержится ограничения права отлагательного вето для лиц, временно исполняющих полномочия главы муниципального образования. Закрепление такого ограничения в уставе муниципального образования фактически обязывает указанное лицо подписывать все (в том числе и противоречащие федеральному законодательству) нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, что является недопустимым.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Обязаны ли депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, создавать фракции данных политических партий в представительном органе? Является ли основанием для прекращения депутатских полномочий отказ депутатов, избранных в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, в создании фракции в представительном органе?
Ответ. Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен новой ст. 351, в которой в том числе устанавливаются требования к депутатам, входящим во фракции, и к фракциям в представительных органах муниципальных образований. Эти требования аналогичны тем, которые установлены для депутатов, входящих во фракции, и для фракций в законодательных
(представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
В частности, во фракцию входят все депутаты, избранные в составе списка кандидатов, а также могут входить депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам.
Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрен лишь один случай, когда депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), не входят в депутатские объединения (во фракции) – это прекращение деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией (ч. 3 ст. 351 Федерального закона № 131-ФЗ). Однако в этом случае деятельность фракции этой партии в представительном органе муниципального образования, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.
Депутат, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит. Депутат, избранный в составе списка кандидатов, не вправе выйти из фракции.
Несоблюдение этих требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий. Фракция может состоять из одного депутата, избранного в составе списка кандидатов.
На основании изложенного депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, обязаны создавать фракции данных политических партий в представительном органе. Отказ депутатов, избранных в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, в создании фракции в представительном органе является основанием для прекращения депутатских полномочий.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Имеет ли представительный орган муниципального образования юридически обоснованное право давать обязательные для исполнения поручения главе муниципального образования? Являются ли решения представительного органа муниципального образования не в форме нормативного правового акта обязательными для исполнения главой муниципального образования? Означает ли установленная Федеральным законом подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования подчиненность главы муниципального образования представительному органу муниципального
образования?
Ответ. Нормы ч. 3 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом
муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу
муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.
В соответствии с положениями п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ к исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований относится контроль за исполнением
органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом положения ч. 5 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ
предусматривают, что глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
В рамках регламентации такой подотчетности Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ в ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ была включена ч. 51, согласно которой глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную
администрацию, – о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Федеральным законом № 90-ФЗ в ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ была также включена ч. 111, устанавливающая соответственно, что представительный орган муниципального образования
заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования выражается также в возможности отзыва избирателями главы муниципального образования (п. 9 ч. 6 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ) и удаления главы муниципального образования в отставку (ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ).
Подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования не означает его подчиненности представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования (ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ). В связи с этим у представительного органа нет юридически обоснованного права давать обязательные для исполнения поручения (в том числе решения, принятые не в форме нормативного правового акта) главе муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В представительный орган муниципального района избрано 15 депутатов. Заседания были правомочными, когда в них принимали участие не менее 8 депутатов. В нынешний созыв избрано только 12 депутатов. Учитывая ч. 11 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, каков необходимый количественный состав принимающих участие в заседании представительного органа депутатов для обеспечения правомочности заседания (не менее 8 или не менее 6)?
Ответ. Согласно ч. 1 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. В ч. 11 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.
Таким образом, минимальный процент, достаточный для того, чтобы заседание представительного органа считалось правомочным – 50. Вместе с тем по некоторым вопросам указанного минимального процента для принятия решения бывает недостаточно. В связи с этим необходимо различать «правомочность заседания представительного органа» и «правомочность принятия решения представительным органом». Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены определенные требования к порядку принятия некоторых категорий муниципальных правовых актов. Так, устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов, а решения, устанавливающие правила, обязательные для
исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Кроме этого
решение представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов
представительного органа муниципального образования (ч. 8 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ).
В связи с изложенным в уставе муниципального образования необходимо определить правомочность заседания представительного органа (это может быть минимальный процент – 50 либо иная цифра,
больше названной, например – 70), а также указать, по каким вопросам решения принимаются 2/3 голосов. Помимо перечисленных случаев, уставом могут быть предусмотрены и иные вопросы, решение по которым принимается квалифицированным большинством голосов. Эти нормы могут также содержаться в регламенте представительного органа. Вместе с тем обращаем ваше внимание на то, что нормы регламента не должны противоречить нормам устава. Если, тем не менее, это произошло, применяются нормы устава, поскольку он является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов
(ч. 2 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ).
Как следует из вопроса, в нынешнем составе представительного органа муниципального района 12 депутатов. Для обеспечения правомочности заседания необходимо, чтобы в нем принимали участие
не менее 6 депутатов.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В федеральном законодательстве никак не регламентирован вопрос о номере созыва представительного органа муниципального образования. Каким образом он может решаться?
Ответ. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
С учетом вышеуказанных норм в уставе муниципального образования определяется наименование представительного органа муниципального образования (совет, дума, совет народных депутатов,
муниципальный совет, собрание представителей и т. д.). Что касается определения порядкового номера созыва представительного органа муниципального образования, то регламентации этого вопроса действительно нет в федеральном законодательстве.
Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что представительным органом муниципального образования принимаются как нормативные, так и иные (ненормативные) правовые акты (п. 2 ч. 1 ст. 43).
Указанные положения конкретизируются ч. 3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции
федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативные правовые акты), а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
С учетом указанных норм Федерального закона № 131-ФЗ, с нашей точки зрения, вопрос определения порядкового номера созыва представительного органа муниципального образования должен найти
отражение не в федеральном законодательстве, а в решениях представительных органов муниципальных образований по вопросам организации их деятельности (например, в регламенте представительного
органа муниципального образования). В частности регламентом целесообразно предусмотреть, что в протоколах заседаний представительного органа, в его решениях указывается помимо наименования представительного органа номер созыва или год его созыва.
Руководствуясь ч. 3 ст. 34 Федерального законами № 131-ФЗ, вопрос о номерах созыва представительного органа муниципального образования может решать и субъект Российской Федерации своими законами.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Вправе ли муниципальное образование в своем уставе или субъект Российской Федерации в законе предусмотреть основания и механизм отзыва депутатов представительных органов муниципального района и городского округа с внутригородским делением, сформированных делегированным способом?
Ответ. В соответствии со ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением может формироваться делегированным способом. В ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ перечислены основания досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В данной статье отсутствует такое основание, как отзыв представительным органом поселения, внутригородского района депутатов, избираемых в представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением.
Таким образом, федеральным законодательством не предусмотрено право указанных представительных органов отзывать депутатов представительных органов муниципального района и городского округа с внутригородским делением, сформированных делегированным способом. Обращаем внимание на то, что нормы, позволяющей урегулировать данный вопрос законами субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования, в Федеральном законе № 131-ФЗ не содержится.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Обязан ли представительный орган муниципального образования зарегистрироваться в качестве юридического лица?
Ответ. Согласно ч. 9 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. Причем если представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица в силу данного Федерального закона, то представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, внутригородского района наделяется статусом юридического лица, когда это предусмотрено в уставе муниципального образования.
Ч. 2 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций
данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с ГК РФ применительно к казенным учреждениям.
Специальная правосубъектность юридических лиц – органов местного самоуправления как муниципальных казенных учреждений, выполняющих управленческие функции, состоит в том, что предмет их деятельности – осуществление публичной власти для достижения поставленных перед ними целей. Публично-правовые правоспособность и дееспособность таких юридических лиц по общему правилу наступают одновременно в момент их учреждения как органов местного самоуправления (первое заседание представительного органа
муниципального образования в полномочном составе, вступление в должность главы муниципального образования, принятие решения представительного органа об учреждении органа местного самоуправления и о назначении его руководителя). Их гражданско-правовые правоспособность и дееспособность, носящие специальный (целевой) характер и соотносящиеся с их публично-правовой правосубъектностью,
следуют за моментом учреждения органа местного самоуправления и наступают одновременно со дня внесения органа местного самоуправления как муниципального казенного учреждения в Единый
государственный реестр юридических лиц. При этом процесс учреждения органа местного самоуправления и его регистрации как юридического лица – единый длящийся процесс, все части которого неразрывны и взаимообусловлены.
Особенность юридических лиц – публично-правовых образований и публично-правовых организаций состоит в том, что их правоспособность носит сложносоставный характер: публично-правовая правоспособность доминирует над гражданско-правовой, которая подчинена предмету и цели первой. Обладающий публично-правовой правоспособностью орган местного самоуправления и до своей государственной регистрации в качестве юридического лица может осуществлять публично-властные и управленческие полномочия в соответствии со своей специальной (целевой) публично-правовой правоспособностью, издавать правовые акты, но не может еще участвовать от собственного имени в гражданских правоотношениях, а также реализовать иные связанные со статусом юридического лица права (например, защиту в суде своей деловой репутации).
Следует отметить, что юридические лица приобретают все права и обязанности, действуют в гражданских правоотношениях от собственного имени, а не от лица своих учредителей. Буквальное применение этого положения к органу местного самоуправления, имеющему статус юридического лица, означает, что он может действовать в гражданских правоотношениях от своего имени, а не только от имени муниципального образования. Полагаем, что это допустимо, но в рамках его специальной публично-правовой правоспособности в неразрывной с ней связи. В целом можно сказать, что гражданско-правовой статус
нужен органам местного самоуправления для повышения эффективности их управленческих функций в целях осуществления полномочий по решению вопросов местного значения и переданных отдельных
государственных полномочий. Особенность имущественных прав учреждения в соответствии
со ст. 123.22 ГК РФ состоит в отсутствии у него собственного имущества, т. е. имущества, принадлежащего учреждению на праве собственности. Учреждение наделяется имуществом своим учредителем, который является собственником этого имущества; последнее передается учреждению на праве оперативного управления.
Финансовое обеспечение деятельности муниципального казенного учреждения осуществляется за счет средств местного бюджета и на основании бюджетной сметы. При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных муниципальному казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам отвечает само муниципальное образование (ч. 2 и 7 ст. 161
БК РФ).
Таким образом, муниципальное образование несет субсидиарную ответственность по обязательствам органов местного самоуправления – юридических лиц средствами муниципальной казны.
В отношении имущества для всех казенных учреждений (а это и органы местного самоуправления – юридические лица) действует общее правило: имущество закрепляется за ними на праве оперативного
управления, и учреждения не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия его собственника (в рассматриваемом случае – муниципального образования) (ст. 296, ч. 4 ст. 298
ГК РФ).
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа
местного самоуправления с правами юридического лица.
В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются для представительного
органа муниципального образования – протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического
лица.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Вправе ли субъекты Российской Федерации регулировать предельную численность депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, в том числе с учетом требований ст. 136 БК РФ?
Ответ. Согласно ст. 31 БК РФ органы местного самоуправления в соответствии с данным Кодексом самостоятельно определяют формы и направления расходования средств местных бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации). В соответствии с нормами ч. 3 ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Согласно ч. 4 ст. 86 БК РФ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных данным Кодексом.
Нормы ч. 2 ст. 136 БК РФ предусматривают, что муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового
года, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов,
выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления. В то же
время по смыслу норм абз. третьего ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ данные расходы не должны быть нулевыми (то есть не должны быть меньше минимального размера оплаты труда, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации).
Данные нормы БК РФ также не предоставляют возможность высшим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации непосредственно устанавливать в отношении
муниципальных образований численность муниципальных служащих, депутатов представительных органов муниципальных образований и иных лиц, замещающих муниципальные должности. Решение данных вопросов относится к компетенции самих муниципальных образований с учетом финансовых возможностей соответствующих бюджетов муниципальных образований. В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации только в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом. Нормы ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают, что на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, – 1 депутат. Положения Федерального закона № 131-ФЗ не предоставляют возможность органам государственной власти субъектов Российской Федерации изменять предельную численность депутатов представительных органов любых муниципальных образований, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, установленную указанными нормами Федерального закона
№ 131-ФЗ (в том числе под предлогом оптимизации расходов местных бюджетов).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.