Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Обязан ли глава муниципального образования направлять в представительный орган муниципального образования все издаваемые им муниципальные правовые акты?
Ответ. Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает для главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации, обязанность по направлению принимаемых им правовых актов в представительный орган муниципального образования. Глава муниципального образования самостоятельно осуществляет свои полномочия, определенные уставом муниципального образования, и руководит на принципах единоначалия местной администрацией. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» также не устанавливает обязанности главы муниципального образования по направлению принимаемых им правовых актов в органы прокуратуры. Контроль со стороны представительного органа муниципального образования за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения должен иметь системный, комплексный характер.
Его формы должны быть определены уставом муниципального образования, принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Вправе ли глава муниципального образования (депутаты, работающие на постоянной основе) занимать должности заведующих кафедрами вузов?
Ответ. В отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, Федеральный закон № 131-ФЗ установил определенный перечень ограничений. Так, указанные лица не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций,
иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Заведование кафедрой в высшем
учебном заведении включает в себя не только непосредственно преподавательскую деятельность. Лицо, осуществляющее руководство кафедрой, в частности, разрабатывает учебные программы по всем видам
дисциплин кафедры, утверждает план работы кафедры, осуществляет распределение педагогической нагрузки и функциональных обязанностей среди сотрудников кафедры, организует проведение всех видов
занятий, экзаменов и зачетов, руководит подготовкой научно-педагогических кадров, организует проведение научно-исследовательской работы, обеспечивает сохранность закрепленных за кафедрой оборудования, инвентаря, помещений. Представляется, что характер трудовой функции заведующего кафедрой выходит за рамки преподавательской работы. Поэтому, по нашему мнению, депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностной лицо местного самоуправлении, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе замещать указанную должность.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В целях оптимизации расходов местного бюджета городским финансовым отделом муниципального образования председателю городской Думы предложено финансировать только 0,5 ставки вышеназванной должности. Правомочны ли действия финансового
отдела администрации города?
Ответ. В соответствии с ч. 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия депутата представительного органа муниципального образования начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.
При этом на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, – 1 депутат (ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ).
Депутаты, в том числе председатель представительного органа муниципального образования, осуществляющие свою деятельность на постоянной (профессиональной) основе, в силу условий независимости и публичности своей депутатской деятельности не являются наемными работниками, – их правовой статус обусловлен самим фактом избрания на выборах, а также решением представительного органа муниципального образования об осуществлении конкретным депутатом полномочий на постоянной (профессиональной) основе и иными предусмотренными правовыми актами о статусе депутатов обстоятельствами.
Полномочия депутата представительного органа муниципального образования в силу их правового статуса, особенностей и характера осуществляемой им публичной деятельности исполняются депутатом не в рамках рабочего времени, положения о котором содержатся в гл. 15 и 16 ТК РФ, а непрерывно. Данное обстоятельство обусловливает невозможность применения к депутатской деятельности норм ТК РФ о неполном рабочем времени, допускающих возможность оплаты труда работника пропорционально отработанному им времени или в зависимости от выполненного им объема работ (абз. третий ст. 93 ТК РФ).
Таким образом, установление пропорциональной оплаты труда депутатов, в том числе председателя представительного органа муниципального образования является неправомерным.
Кроме того, работа депутата, в том числе председателя представительного органа муниципального образования на 0,5 ставки означала бы, что он осуществляет свои полномочия частично на постоянной основе, а частично – на непостоянной. Однако Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены только два варианта исполнения полномочий депутатом представительного органа муниципального образования: на постоянной либо на непостоянной основе (абз. второй и третий ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ). Возможность осуществления депутатом представительного органа муниципального образования полномочий на смешанной основе Федеральным законом не предусмотрена.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Должен ли депутат представительного органа муниципального образования, осуществляющий свои полномочия на постоянной оплачиваемой основе, получать компенсацию своих расходов?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются
условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.
В названной статье также регулируются отдельные вопросы статуса указанных лиц, в частности, порядок определения срока их полномочий, минимальный и максимальный срок полномочий, устанавливается, с какого момента полномочия начинаются и прекращаются, предусматривается количество депутатов, которые вправе осуществлять полномочия на постоянной основе. Кроме того, устанавливаются те элементы статуса, регламентирование которых возможно только федеральным законодательством.
Согласно ч. 51 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, субъектам Российской Федерации не только не запрещается, но и предписывается осуществление правового регулирования в указанной выше сфере, в соответствии с которым соответствующее регулирование путем принятия уставов надлежит установить органам местного самоуправления.
Комитет обращает внимание на то, что аналогичная правовая позиция содержится в ряде решений Верховного Суда Российской Федерации (Определения от 28 августа 2013 г. № 48-АПГ13-10, от 5 февраля 2014 г. № 74-АПГ13-37 и др.).
Указанный выше вывод согласуется с нормами ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Компенсации депутату представительного органа муниципального образования входят в понятие иных вопросов. В связи с этим в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации могут указываться случаи и порядок определения размера компенсаций. В частности, такие случаи, как возмещение упущенного заработка по основному месту работы за время участия в заседании представительного органа муниципального образования депутата, осуществляющего полномочия на непостоянной основе, а также компенсация расходов в связи с осуществлением им своего мандата (оплата
проезда, услуг телефонной связи и т. д.). Комитет обращает внимание, что норма ч. 51 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ не обязывающая, а дающая право муниципальным образованиям, в случае наличия у них
денежных средств, такие компенсации предусматривать.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Вправе ли муниципальные образования закреплять в своих уставах нормы о дополнительных гарантиях выборным должностным лицам местного самоуправления и муниципальным служащим, замещающим должности для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, которые предусматривают, что после прекращения ими своих полномочий им выплачивается денежное содержание, установленное на день прекращения полномочий, в течение одного года?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются
условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.
В названной статье также регулируются отдельные вопросы статуса указанных лиц, в частности, порядок определения срока их полномочий, минимальный и максимальный срок полномочий, устанавливается, с какого момента полномочия начинаются и прекращаются, предусматривается количество депутатов, которые вправе осуществлять полномочия на постоянной основе. Кроме того, устанавливаются те элементы статуса, регламентирование которых возможно только федеральным законодательством.
Установление иных гарантий осуществления полномочий указанными лицами ч. 51 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации. По мнению комитета, при
этом недопустимо предусматривать гарантии произвольно, без взаимосвязи с характером реализуемых указанными лицами полномочий.
Примером необходимости именно такого обоснованного, разумного подхода является норма ч. 8 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой федеральными законами определяются гарантии
прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них других уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий. Необходимость таких специальных гарантий беспрепятственного осуществления указанными лицами своих полномочий имеет целью оградить их от неправомерного вмешательства в их деятельность, от попыток оказать на них давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 г. № 9-П).
Обращаем внимание на то, что льготы, меры социальной поддержки федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации предоставляются социально незащищенным
пострадавшим категориям населения (например, участникам войны, пенсионерам, инвалидам), а также в связи с особыми заслугами перед государством (например, Героям Советского Союза, Героям России,
Героям Социалистического Труда). Самого факта избрания депутатом, выборным должностным лицом местного самоуправления для отнесения к таким категориям граждан недостаточно.
При рассмотрении вопроса установления гарантий по истечении срока полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления следует учитывать, что Верховный Суд Российской
Федерации указал следующее: «По смыслу статьи 172 Трудового кодекса гарантии главам муниципальных образований, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в органах
местного самоуправления, могут быть установлены законами, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц, только на период выполнения полномочий, а не по окончании срока полномочий» (Определение от 14 июня 2006 г. № 1-Г06-16). Исходя из вышеизложенного, предоставление гарантий депутатам, выборным должностным лицам местного самоуправления после окончания срока их
полномочий уставами муниципальных образований является неправомерным, в связи с чем такие нормы уставов должны быть отменены.
Что касается закрепления в уставе муниципального образования нормы о дополнительных гарантиях муниципальным служащим, непосредственно обеспечивающим исполнение полномочий лица, замещающего муниципальную должность, сообщаем.
В силу п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальный служащий имеет право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом).
Ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 25-ФЗ предусмотрены гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. В соответствии с ч. 2 этой же статьи при расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.
Законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии (ч. 3 ст. 23 Федерального закона
№ 25-ФЗ).
Из анализа приведенного законодательства следует, что вопросы установления основных и дополнительных гарантий муниципальным служащим урегулированы Федеральным законом № 25-ФЗ, ТК РФ, который
не предусматривает возможности установления нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных гарантий для муниципальных служащих при увольнении с муниципальной
службы. Указанная правовая позиция содержится в целом ряде решений Верховного Суда Российской Федерации (Определения от 30 января 2013 г. № 34-АПГ12-6, от 21 ноября 2012 г. № 34-АПГ12-4, от 15 августа 2012 г. № 34-АПГ12-2, от 21 декабря 2011 г. № 60-Г11-15 и др.). Учитывая вышеизложенное, по мнению комитета, ни в законах субъекта Российской Федерации, ни, соответственно, в уставах муниципальных образований не могут содержаться нормы о дополнительных гарантиях муниципальным служащим, непосредственно обеспечивающим исполнение полномочий лица, замещающего муниципальную должность, которые предусматривают, что после увольнения им выплачивается денежное содержание в течение одного года.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Возможно ли досрочное прекращение полномочий депутата представительного органа муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, в связи с утратой доверия и по каким основаниям?
Ответ. Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в ряд федеральных законов в части ужесточения антикоррупционного законодательства. Учитывая, что деятельность депутатов различного уровня и членов Совета Федерации носит публичный характер и связана с представительством
интересов граждан, соответствие антикоррупционным требованиям при реализации полномочий является неотъемлемым условием их особого статуса. Неисполнение требований антикоррупционного законодательства рассматривается законодателем как основание для невозможности дальнейшего исполнения полномочий. Данная позиция согласуется с государственной политикой в сфере противодействия коррупции.
Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ч. 71 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ была изложена в новой редакции. В результате, в Федеральном законе № 131-ФЗ было закреплено следующее правило: полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
Поскольку все депутаты являются лицами, замещающими муниципальную должность, указанная выше норма распространяется на всех, независимо от того, на постоянной или непостоянной основе депутат исполняет свои полномочия.
Таким образом, основания для прекращения полномочий депутата представительного органа муниципального образования четко регламентированы в федеральном законодательстве.
Предусмотренные в ч. 1 ст. 131 случаи увольнения в связи с утратой доверия представляют собой не что иное, как случаи нарушения ограничений и обязанностей, налагаемых в соответствии со ст. 121 и других отдельных положений Федерального закона № 273-ФЗ на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации,
муниципальные должности.
Обращаем внимание, что Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» из многих норм федерального законодательства были исключены слова «на постоянной основе», и тем самым ряд ограничений, запретов и обязанностей начал действовать для всех депутатов представительных органов муниципальных образований.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Каковы основания и процедура начала осуществления полномочий депутатом муниципального образования на постоянной основе и их прекращение?
Ответ. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Решение вопроса об исполнении тем или иным депутатом своих полномочий на постоянной основе относится к компетенции представительного органа муниципального образования. В уставе возможно закрепление различных вариантов осуществления депутатом полномочий на постоянной основе, например, может быть регламентировано, что депутат, замещающий определенную должность в представительном органе
муниципального образования, исполняет полномочия на постоянной основе. В этом случае принятие представительным органом муниципального образования решения о назначении (избрании) лица на конкретную должность будет являться основанием для исполнения этим лицом полномочий на постоянной основе. В случае, если форма осуществления полномочий не связана в уставе муниципального образования с конкретной должностью, основанием исполнения депутатом своих полномочий на постоянной основе является решение представительного органа об исполнении конкретным депутатом полномочий на постоянной основе. Видится, что и отмена данного решения должна быть оформлена решением представительного органа муниципального образования.
Перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается федеральным законодательством, не может расширяться законами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами и является закрытым (ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ).
Однако прекращение депутатом осуществления полномочий на постоянной основе не влечет за собой прекращения его полномочий как депутата. Также следует учитывать, что депутаты не состоят в трудовых отношениях с представительным органом муниципального образования, следовательно, процедуры принятия на работу (увольнения), предусмотренные ТК РФ, к ним не применяются.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Может ли представительный орган муниципального образования принять нормативный правовой акт, в соответствии с которым удостоверение депутата представительного органа муниципального образования будет являться документом, подтверждающим личность?
Ответ. Регулирование статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления осуществлено ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ.
В частности, в названной статье предусмотрено, что указанные лица обеспечиваются условиями для беспрепятственного осуществления ими своих полномочий. Установлен порядок определения срока их
полномочий; минимальный и максимальный срок полномочий; устанавливается, с какого момента полномочия начинаются и прекращаются; предусматривается максимальное количество депутатов, которые вправе осуществлять полномочия на постоянной основе. Кроме того, устанавливаются те элементы статуса, регламентирование которых возможно только федеральным законодательством. К ним относятся установление запретов на занятие определенной деятельностью и на замещение определенных должностей, основания досрочного прекращения полномочий, гарантии при привлечении к уголовной или
административной ответственности.
Таким образом, значительная часть отношений, связанных со статусом депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, нашла свое
разрешение непосредственно в Федеральном законе № 131-ФЗ. К полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено установление иных гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного
органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 51 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ).
Дальнейшее регулирование данного вопроса осуществляется уставами муниципальных образований, которые должны приниматься в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Таким
образом, Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает совершенно определенный перечень правовых актов, которыми осуществляется регламентирование всех сторон деятельности указанных лиц.
Если в субъекте Российской Федерации отсутствует закон о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, то в таком случае данный вопрос может быть регламентирован уставом муниципального образования с соблюдением положений Федерального закона № 131-ФЗ.
Данные положения Федерального закона № 131-ФЗ позволяют закрепить в уставе муниципального образования вопросы статуса депутата представительного органа муниципального образования, в том
числе норму, предусматривающую наличие удостоверения и нагрудного знака депутата представительного органа муниципального образования. Так, например, Уставом муниципального образования «Город
Архангельск» установлено, что депутат имеет удостоверение и нагрудный знак, образцы и описание которых утверждаются городской Думой (ст. 25).
В свою очередь представительный орган муниципального образования, при наличии соответствующей нормы в уставе муниципального образования, может принять решение об утверждении положения
об удостоверении и нагрудном знаке депутата представительного органа муниципального образования, в котором целесообразно закрепить их статус. В положении, например, может быть указано, что удостоверение депутата является документом, подтверждающим его личность и полномочия. Такой муниципальный правовой акт будет носить ненормативный характер.
На сегодняшний день в целом ряде муниципальных образований их представительными органами приняты положения об удостоверении и нагрудном знаке депутата.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Руководитель муниципального унитарного предприятия избран депутатом представительного органа муниципального образования. Не является ли это нарушением п. 2 ст. 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»? Имеет ли право такой депутат участвовать
в голосовании по утверждению кандидатуры главы муниципального образования, ведь в данном случае возникает конфликт интересов?
Ответ. Под конфликтом интересов в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» понимается (ст. 10) ситуация, при которой заинтересованность (прямая или косвенная) лица влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). При этом указанная заинтересованность должна носить именно личный характер: возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) как самим лицом, так и его близкими родственниками.
В то же время как следует из положений п. 3 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ, целью создания муниципальных предприятий и учреждений является осуществление полномочий по решению вопросов местного значения. Действующее законодательство не наделяет руководителя (директора) правом собственности на имущество предприятия или учреждения – право собственности сохраняется за муниципальным образованием. В отличие от предпринимательской деятельности, деятельность наемного руководителя хозяйствующего субъекта по своей сути направлена не на личное обогащение, а на обеспечение решения задач, стоящих перед этим хозяйствующим субъектом, при этом в случае с директором муниципального предприятия или учреждения по обозначенным выше причинам эти задачи носят, прежде всего, публично-правовой характер.
Согласно п. 4 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе
межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Имущество унитарного муниципального предприятия в свою очередь находится в собственности муниципального образования. Глава муниципального образования, действующий от его имени, и руководитель муниципального учреждения не связаны трудовыми отношениями «начальник – подчиненный», которые подразумеваются ТК РФ.
Таким образом, полагаю, один факт избрания депутатами городского Совета – руководителями (заместителями руководителей) муниципальных предприятий или учреждений главы муниципального
образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, не образует юридического состава конфликта интересов в том смысле, как он понимается в законодательстве
о противодействии коррупции. Не стоит забывать, что представительный орган муниципального образования – это коллегиальный орган, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от его имени. Каждый депутат, прежде всего, представляет тех избирателей, которые голосовали за него и его программу. Видится, что принятие всем представительным органом коллегиального решения, равно уменьшает вероятность возникновения конфликта интересов при исполнении полномочий отдельного депутата.
Более того, ситуацию, когда глава муниципального образования или руководитель (директор) муниципального предприятия или учреждения извлекает личную выгоду из деятельности доверенного ему
хозяйствующего субъекта (помимо установленной заработной платы), следует рассматривать не столько в плоскости законодательства о противодействии коррупции, сколько в плоскости общеуголовной, понимая под этим присвоение или растрату, злоупотребление должностными полномочиями и т. д.
Идентифицировать конфликт интересов возможно через три взаимосвязанные категории:
а) ресурс (конфликт интересов возникает там и тогда, когда появляется определенный ресурс, доступ к которому становится целью должностного лица);
б) интерес (участники конфликта интересов преследуют частный либо групповой интерес (отличный от общественного), который и становится движущей силой их деятельности);
в) ущерб (конфликт интересов может привести к действию, сопровождающемуся ущербом интересам органов местного самоуправления, общественным интересам, интересам жителей муниципального образования).
Для недопущения и разрешения конфликта интересов в органах местного самоуправления создается комиссия по урегулированию конфликта интересов. К функциям данной комиссии относится:
1) проверка информации о главе муниципального образования, главе местной администрации, депутатах представительных органов, членах выборных органов местного самоуправления, муниципальных
служащих, поступившей от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, организаций, должностных лиц, а также отдельных граждан;
2) приглашение и заслушивание на заседании комиссии должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, представителей заинтересованных организаций, а также и иных лиц;
3) направление решения комиссии заинтересованным лицам;
4) установление комиссией факта наличия либо отсутствия в действии (бездействии) должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих признаков коррупции.
Что касается нарушений п. 2 ст. 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Федеральный закон № 161-ФЗ), необходимо отметить следующее.
В ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ есть два разных понятия «лицо, замещающее муниципальную должность» и «депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования».
Лицо, замещающее муниципальную должность, – это депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса.
Депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования, – это председатель представительного органа муниципального образования, его заместитель (заместители),
председатель постоянной и временной комиссии (комитета) и его заместитель (заместители), депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Таким образом, любой депутат будет являться лицом, замещающим муниципальную должность, но не каждый депутат замещает должность в представительном органе муниципального образования.
П. 2 ст. 21 Федерального закона № 161-ФЗ установлен ряд ограничений для руководителя унитарного предприятия. В частности, он не может занимать должности и заниматься другой оплачиваемой
деятельностью в органах местного самоуправления. Учитывая данную норму, руководитель унитарного предприятия, избранный муниципальным депутатом, не может работать на постоянной основе, а также замещать должность в представительном органе муниципального образования. Соответственно быть рядовым депутатом, замещающим должность на непостоянной основе, он может.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Возможно ли проведение встреч депутата с избирателями в иных помещениях, нежели предоставляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе встречи депутатов с трудовыми коллективами в помещениях предприятий, учреждений, иных организаций?
Ответ. Согласно ч. 52 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ встречи депутата с избирателями проводятся в помещениях, специально отведенных местах, а также на внутридворовых территориях при условии, что их проведение не повлечет за собой нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создание помех движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры. Уведомление органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления о таких встречах не требуется. При этом депутат вправе предварительно проинформировать указанные органы о дате и времени их проведения. В соответствии с ч. 54 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ встречи депутата с избирателями в форме публичного мероприятия проводятся в соответствии с законодательством Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. В Постановлении от 10 ноября 2017 г. № 27-П Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил следующее: «По логике Федерального закона
от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ, любые организованные по инициативе депутата коллективные встречи с избирателями проводятся либо в специально отведенных местах, помещениях или на внутридворовых территориях, либо – если предполагается использование формы публичного мероприятия – в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях
и пикетированиях, что, вопреки мнению заявителей, не может отождествляться с запретом депутату, тем более подкрепляемым мерами публичной ответственности, на общение с избирателями в случае незапланированной встречи с ними вне помещений, специально отведенных мест или внутридворовых территорий, если эта встреча была спонтанно инициирована самими избирателями. Введение такого запрета
несовместимо с конституционными началами публично-правового статуса депутата, являлось бы фактором дискредитации ценностей народного представительства, создавало бы предпосылки чрезмерного правоприменительного усмотрения, не исключая действий, не согласующихся с конституционными началами уважения к оппозиции.
Вместе с тем депутат обязан незамедлительно прекратить не планировавшуюся заранее встречу с избирателями, если она начала создавать препятствия для сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной и транспортной инфраструктуры, обеспечения безопасности граждан либо иные подобные угрозы, как они определены в ч. 6 ст. 8 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», п. 4 ст. 11 Федерального закона № 184-ФЗ и ч. 52 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ. Конституционный Суд Российской Федерации также отметил, что на органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления лежит обязанность «способствовать проведению встреч депутата с избирателями в целях их информирования о своей деятельности и выражения избирателями пожеланий депутату относительно осуществления его деятельности и деятельности представительного органа, в состав которого он входит, в том числе обеспечивать определение специально отведенных мест для проведения встреч депутатов с избирателями и перечня помещений, предоставляемых для проведения встреч депутатов с избирателями, исходя из необходимости наличия соответствующего специально отведенного места или помещения как минимум в каждом поселении».
В ч. 52 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о проведении встреч депутата с избирателями в «помещениях», при этом не указывается, что речь идет только о помещениях, предоставленных
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Кроме помещений, предоставляемых для проведения встреч с избирателями органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, у депутата могут быть иные помещения, в то числе специально предназначенные для приема избирателей (депутатские приемные), где он также вправе проводить встречи с избирателями.
Полагаем, что к таким помещениям могут относиться и иные помещения, в том числе юридических лиц и иных организаций. Не усматривается нарушений федерального законодательства при проведении встреч депутата с трудовыми коллективами предприятий, учреждений, организаций в принадлежащих им помещениях. В силу ч. 52 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ это не требует предварительного согласования или уведомления органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.