Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Не будет ли являться нарушением законодательства то, что местная администрация осуществляет свою деятельность, в том числе, в соответствии с постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования?
Ответ. Круг полномочий главы муниципального образования напрямую зависит от того, входит ли глава муниципального образования в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя или возглавляет местную администрацию. В первом случае у него появляются дополнительные полномочия по организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором – полномочия главы местной администрации. Согласно ч. 4 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования
в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в ч. 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.
Таким образом, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа, издавать постановления и распоряжения, в соответствии с которыми будет осуществлять свою деятельность местная администрация, он не вправе. Это можно рассматривать как вмешательство в деятельность иных органов местного самоуправления.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Кто может действовать от имени муниципального образования без доверенности?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать
в суде только органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (устав муниципального образования и решения представительного органа муниципального образования). В случаях же и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации,
нормативными правовыми актами муниципальных образований, по их специальному поручению и от их имени могут выступать также юридические лица и граждане.
Таким образом, в ГК РФ не предусматривается возможность для должностных лиц местного самоуправления выступать (по крайней мере, в гражданско-правовых отношениях) от имени муниципальных образований без специального поручения, даже если это установлено федеральным законом. Это могут делать только глава муниципального образования – выборное должностное лицо, замещающее муниципальную должность (в том числе тогда, когда он исполняет полномочия главы местной администрации), иные выборные должностные лица местного самоуправления, поскольку только они обладают двойственной правовой природой – и лица, замещающего муниципальную должность (что необходимо в данном случае), и органа местного самоуправления.
Глава местной администрации, в том числе назначенный на свою должность по контракту, является единоличным руководителем органа местного самоуправления – местной администрации, поэтому может выступать от имени муниципального образования, осуществляя таким образом полномочия органа местного самоуправления.
Иные должностные лица могут действовать от имени муниципального образования без доверенности в соответствии с уставом муниципального образования, если они наделены исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения.
К таким должностным лицам устав муниципального образования может относить как руководителя органа местного самоуправления, так и его заместителя (заместителей), а также руководителей органов местной администрации (их заместителей).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Разъяснение. О гарантиях осуществления полномочий депутата,
члена выборного органа местного самоуправления, выборного долж-
ностного лица местного самоуправления (в редакции Федерального за-
кона № 446-ФЗ).
В соответствии с абз. первым ч. 51 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В силу приведенной нормы гарантии, предусмотренные абз. первым ч. 51 ст. 40, устанавливаются в связи с осуществлением указанными лицами соответствующих полномочий. К числу таких гарантий может относиться и пенсионное обеспечение (пенсия за выслугу лет, ежемесячная доплата к пенсии иные выплаты).
Предметом правового регулирования нормы абз. второго ч. 51 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ являются дополнительные социальные и иные гарантии депутатам, членам выборных органов местного
самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно).
При этом регулирование в данном случае осуществляется только в отношении тех социальных и иных гарантий, которые связаны с фактом прекращения полномочий.
При этом федеральный законодатель, применительно к дополнительным социальным и иным гарантиям, о которых идет речь в абз. втором ч. 51 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ (связанным с фактом
прекращения полномочий), ограничил круг лиц, имеющих право на такие гарантии. Гарантии могут быть предусмотрены только тем депутатам и должностным лицам местного самоуправления, которые, во‑первых, исполняли свои полномочия на постоянной (платной) основе, а во‑вторых, в период исполнения полномочий достигли либо пенсионного возраста, либо потеряли трудоспособность.
Тем не менее, учитывая, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, перечень условий для получения дополнительных социальных гарантий не является исчерпывающим и не ограничивается лишь федеральным законодательством. В силу федеративного устройства и разделения полномочий между федеральной и региональной властями, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное, не противоречащее федеральному, правовое регулирование по предметам совместного ведения, в частности, устанавливать дополнительные требования.
Перечень гарантий не приводится, в связи с чем, надо полагать, каждый конкретный субъект Российской Федерации и орган местного самоуправления может установить их самостоятельно с учетом возможностей своих бюджетов, социальных и иных факторов, влияющих на принятие решения.
В соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и актами органов местного самоуправления лицо имеет право на пенсионное обеспечение в связи с осуществлением полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, помимо указанной социальной гарантии может быть установлена дополнительная гарантия с применением положения абз. второго ч. 51 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, обусловленная именно прекращением полномочий. Представляется, что такая гарантия, как правило, должна носить единовременный характер.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Заключается ли с депутатами представительного органа муниципального образования трудовой договор?
Ответ. В соответствии со ст. 56 ТК РФ трудовой договор – это соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего
трудового распорядка, действующие у данного работодателя.
Как видно из указанной нормы, полномочия депутата не предполагают возникновения правоотношений «работник – работодатель», которые возникают при заключении трудового договора и регулируются
нормами ТК РФ. Соответственно, трудовой договор с депутатами представительного органа муниципального образования не заключается.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Сколько депутатов представительного органа муниципального образования могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если их количество не составляет целого числа от общего количества депутатов представительного органа муниципального образования ?
Ответ. При решении вопроса о том, сколько депутатов представительного органа муниципального образования могут работать на постоянной основе следует исходить из буквального значения формулировок, используемых в ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ.
Термин «не более» в контексте данной статьи означает, что не более чем 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования могут работать на постоянной основе.
Таким образом, при расчетах в каждом конкретном случае количество депутатов, которые смогут работать на постоянной основе, необходимо соотнести с числом, составляющим десять процентов от установленной численности представительного органа муниципального образования. Исходя из требований Федерального закона № 131-ФЗ, десятипроцентный рубеж превышен быть не может.
Например, если в представительный орган муниципального образования избрано 25 депутатов, только два депутата могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Введение третьей освобожденной единицы невозможно.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Обязан ли глава муниципального образования направлять в представительный орган муниципального образования все издаваемые им муниципальные правовые акты?
Ответ. Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает для главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации, обязанность по направлению принимаемых им правовых актов в представительный орган муниципального образования. Глава муниципального образования самостоятельно осуществляет свои полномочия, определенные уставом муниципального образования, и руководит на принципах единоначалия местной администрацией. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» также не устанавливает обязанности главы муниципального образования по направлению принимаемых им правовых актов в органы прокуратуры. Контроль со стороны представительного органа муниципального образования за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения должен иметь системный, комплексный характер.
Его формы должны быть определены уставом муниципального образования, принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Вправе ли глава муниципального образования (депутаты, работающие на постоянной основе) занимать должности заведующих кафедрами вузов?
Ответ. В отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, Федеральный закон № 131-ФЗ установил определенный перечень ограничений. Так, указанные лица не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций,
иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Заведование кафедрой в высшем
учебном заведении включает в себя не только непосредственно преподавательскую деятельность. Лицо, осуществляющее руководство кафедрой, в частности, разрабатывает учебные программы по всем видам
дисциплин кафедры, утверждает план работы кафедры, осуществляет распределение педагогической нагрузки и функциональных обязанностей среди сотрудников кафедры, организует проведение всех видов
занятий, экзаменов и зачетов, руководит подготовкой научно-педагогических кадров, организует проведение научно-исследовательской работы, обеспечивает сохранность закрепленных за кафедрой оборудования, инвентаря, помещений. Представляется, что характер трудовой функции заведующего кафедрой выходит за рамки преподавательской работы. Поэтому, по нашему мнению, депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностной лицо местного самоуправлении, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе замещать указанную должность.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В целях оптимизации расходов местного бюджета городским финансовым отделом муниципального образования председателю городской Думы предложено финансировать только 0,5 ставки вышеназванной должности. Правомочны ли действия финансового
отдела администрации города?
Ответ. В соответствии с ч. 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия депутата представительного органа муниципального образования начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.
При этом на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, – 1 депутат (ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ).
Депутаты, в том числе председатель представительного органа муниципального образования, осуществляющие свою деятельность на постоянной (профессиональной) основе, в силу условий независимости и публичности своей депутатской деятельности не являются наемными работниками, – их правовой статус обусловлен самим фактом избрания на выборах, а также решением представительного органа муниципального образования об осуществлении конкретным депутатом полномочий на постоянной (профессиональной) основе и иными предусмотренными правовыми актами о статусе депутатов обстоятельствами.
Полномочия депутата представительного органа муниципального образования в силу их правового статуса, особенностей и характера осуществляемой им публичной деятельности исполняются депутатом не в рамках рабочего времени, положения о котором содержатся в гл. 15 и 16 ТК РФ, а непрерывно. Данное обстоятельство обусловливает невозможность применения к депутатской деятельности норм ТК РФ о неполном рабочем времени, допускающих возможность оплаты труда работника пропорционально отработанному им времени или в зависимости от выполненного им объема работ (абз. третий ст. 93 ТК РФ).
Таким образом, установление пропорциональной оплаты труда депутатов, в том числе председателя представительного органа муниципального образования является неправомерным.
Кроме того, работа депутата, в том числе председателя представительного органа муниципального образования на 0,5 ставки означала бы, что он осуществляет свои полномочия частично на постоянной основе, а частично – на непостоянной. Однако Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены только два варианта исполнения полномочий депутатом представительного органа муниципального образования: на постоянной либо на непостоянной основе (абз. второй и третий ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ). Возможность осуществления депутатом представительного органа муниципального образования полномочий на смешанной основе Федеральным законом не предусмотрена.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Должен ли депутат представительного органа муниципального образования, осуществляющий свои полномочия на постоянной оплачиваемой основе, получать компенсацию своих расходов?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются
условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.
В названной статье также регулируются отдельные вопросы статуса указанных лиц, в частности, порядок определения срока их полномочий, минимальный и максимальный срок полномочий, устанавливается, с какого момента полномочия начинаются и прекращаются, предусматривается количество депутатов, которые вправе осуществлять полномочия на постоянной основе. Кроме того, устанавливаются те элементы статуса, регламентирование которых возможно только федеральным законодательством.
Согласно ч. 51 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, субъектам Российской Федерации не только не запрещается, но и предписывается осуществление правового регулирования в указанной выше сфере, в соответствии с которым соответствующее регулирование путем принятия уставов надлежит установить органам местного самоуправления.
Комитет обращает внимание на то, что аналогичная правовая позиция содержится в ряде решений Верховного Суда Российской Федерации (Определения от 28 августа 2013 г. № 48-АПГ13-10, от 5 февраля 2014 г. № 74-АПГ13-37 и др.).
Указанный выше вывод согласуется с нормами ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Компенсации депутату представительного органа муниципального образования входят в понятие иных вопросов. В связи с этим в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации могут указываться случаи и порядок определения размера компенсаций. В частности, такие случаи, как возмещение упущенного заработка по основному месту работы за время участия в заседании представительного органа муниципального образования депутата, осуществляющего полномочия на непостоянной основе, а также компенсация расходов в связи с осуществлением им своего мандата (оплата
проезда, услуг телефонной связи и т. д.). Комитет обращает внимание, что норма ч. 51 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ не обязывающая, а дающая право муниципальным образованиям, в случае наличия у них
денежных средств, такие компенсации предусматривать.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Вправе ли муниципальные образования закреплять в своих уставах нормы о дополнительных гарантиях выборным должностным лицам местного самоуправления и муниципальным служащим, замещающим должности для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, которые предусматривают, что после прекращения ими своих полномочий им выплачивается денежное содержание, установленное на день прекращения полномочий, в течение одного года?
Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются
условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.
В названной статье также регулируются отдельные вопросы статуса указанных лиц, в частности, порядок определения срока их полномочий, минимальный и максимальный срок полномочий, устанавливается, с какого момента полномочия начинаются и прекращаются, предусматривается количество депутатов, которые вправе осуществлять полномочия на постоянной основе. Кроме того, устанавливаются те элементы статуса, регламентирование которых возможно только федеральным законодательством.
Установление иных гарантий осуществления полномочий указанными лицами ч. 51 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации. По мнению комитета, при
этом недопустимо предусматривать гарантии произвольно, без взаимосвязи с характером реализуемых указанными лицами полномочий.
Примером необходимости именно такого обоснованного, разумного подхода является норма ч. 8 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой федеральными законами определяются гарантии
прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них других уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий. Необходимость таких специальных гарантий беспрепятственного осуществления указанными лицами своих полномочий имеет целью оградить их от неправомерного вмешательства в их деятельность, от попыток оказать на них давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 г. № 9-П).
Обращаем внимание на то, что льготы, меры социальной поддержки федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации предоставляются социально незащищенным
пострадавшим категориям населения (например, участникам войны, пенсионерам, инвалидам), а также в связи с особыми заслугами перед государством (например, Героям Советского Союза, Героям России,
Героям Социалистического Труда). Самого факта избрания депутатом, выборным должностным лицом местного самоуправления для отнесения к таким категориям граждан недостаточно.
При рассмотрении вопроса установления гарантий по истечении срока полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления следует учитывать, что Верховный Суд Российской
Федерации указал следующее: «По смыслу статьи 172 Трудового кодекса гарантии главам муниципальных образований, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в органах
местного самоуправления, могут быть установлены законами, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц, только на период выполнения полномочий, а не по окончании срока полномочий» (Определение от 14 июня 2006 г. № 1-Г06-16). Исходя из вышеизложенного, предоставление гарантий депутатам, выборным должностным лицам местного самоуправления после окончания срока их
полномочий уставами муниципальных образований является неправомерным, в связи с чем такие нормы уставов должны быть отменены.
Что касается закрепления в уставе муниципального образования нормы о дополнительных гарантиях муниципальным служащим, непосредственно обеспечивающим исполнение полномочий лица, замещающего муниципальную должность, сообщаем.
В силу п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальный служащий имеет право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом).
Ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 25-ФЗ предусмотрены гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. В соответствии с ч. 2 этой же статьи при расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.
Законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии (ч. 3 ст. 23 Федерального закона
№ 25-ФЗ).
Из анализа приведенного законодательства следует, что вопросы установления основных и дополнительных гарантий муниципальным служащим урегулированы Федеральным законом № 25-ФЗ, ТК РФ, который
не предусматривает возможности установления нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных гарантий для муниципальных служащих при увольнении с муниципальной
службы. Указанная правовая позиция содержится в целом ряде решений Верховного Суда Российской Федерации (Определения от 30 января 2013 г. № 34-АПГ12-6, от 21 ноября 2012 г. № 34-АПГ12-4, от 15 августа 2012 г. № 34-АПГ12-2, от 21 декабря 2011 г. № 60-Г11-15 и др.). Учитывая вышеизложенное, по мнению комитета, ни в законах субъекта Российской Федерации, ни, соответственно, в уставах муниципальных образований не могут содержаться нормы о дополнительных гарантиях муниципальным служащим, непосредственно обеспечивающим исполнение полномочий лица, замещающего муниципальную должность, которые предусматривают, что после увольнения им выплачивается денежное содержание в течение одного года.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.