Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Относится ли создание специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств к полномочиям органов местного самоуправления в сфере дорожной деятельности?
Ответ. Задержание транспортного средства, то есть исключение транспортного средства из процесса перевозки людей и грузов путем перемещения его при помощи другого транспортного средства и помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), и хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания предусмотрено ст. 27.13 КоАП РФ. Согласно ст. 27.1 КоАП РФ это является мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, т. е. мерой, применяемой уполномоченными лицами в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.
Данная мера применяется при нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством, предусмотренных ч. 1 ст. 11.8.1, ст. 11.9, 11.26, 11.29, ч. 1 ст. 12.3, ч. 2 ст. 12.5,
ч. 1 и 2 ст. 12.7, ч. 1, 3 и 4 ст. 12.8, ч. 4 и 5 ст. 12.16, ч. 3–4, 6 ст. 12.19, ч. 1–3 ст. 12.21.1, ч. первыми ст. 12.21.2, 12.26, ч. 3 ст. 12.27 КоАП РФ.
Таким образом, специализированные стоянки предназначены исключительно для хранения транспортных средств, задержанных в связи с совершением административного правонарушения в сфере дорожного движения.
В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 14, п. 5 ч. 1 ст. 15, п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного
значения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Анализ положений ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 257-ФЗ) показывает, что спецстоянки не могут быть отнесены ни к одному из объектов, входящих в состав автомобильных дорог (земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог). В этот перечень входят также защитные дорожные сооружения – сооружения, к которым относятся элементы озеленения,
имеющие защитное значение; заборы; устройства, предназначенные для защиты автомобильных дорог от снежных лавин; шумозащитные и ветрозащитные устройства; подобные сооружения; искусственные
дорожные сооружения – сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами,
водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду, путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады, подобные сооружения);
производственные объекты – сооружения, используемые при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог; элементы обустройства автомобильных дорог – сооружения, к которым относятся дорожные знаки, дорожные ограждения, светофоры и другие устройства для регулирования дорожного движения, места отдыха, остановочные пункты, объекты, предназначенные для освещения автомобильных дорог, пешеходные дорожки, пункты весового и габаритного контроля транспортных средств, пункты взимания платы, стоянки (парковки) транспортных средств, сооружения, предназначенные для
охраны автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, тротуары, другие предназначенные для обеспечения дорожного движения, в том числе его безопасности, сооружения, за исключением объектов дорожного сервиса. При этом дорожная деятельность понимается в данном Федеральном законе как деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог как таковых. Поскольку специализированные стоянки не относятся к объектам, входящим в состав автомобильных дорог, их создание в силу закона не может рассматриваться
в рамках дорожной деятельности.
Далее, понятие использования автомобильной дороги в законодательстве не дается, однако оно подразумевает применение ее по прямому назначению, т. е. для движения транспортных средств (п. 1 ст. 3
Федерального закона № 257-ФЗ).
Таким образом, создание специализированных стоянок не входит в содержание ни дорожной деятельности, ни деятельности по использованию автомобильных дорог.
Наконец, согласно ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» к полномочиям органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности
дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения при осуществлении дорожной деятельности.Таким образом, обеспечение безопасности дорожного движения возлагается на органы местного самоуправлении исключительно в рамках их полномочий по осуществлению дорожной деятельности.
Из вышеизложенного следует, что создание специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств выходит за рамки вопроса местного значения, предусмотренного п. 5 ч. 1 ст. 14,
п. 5 ч. 1 ст. 15, п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ «дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Что касается постановления Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2003 г. № 759 «Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также
запрещения эксплуатации», которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано организовать работу по созданию специализированных муниципальных стоянок,
необходимо иметь в виду следующее. В соответствии с п. 10 ст. 27.13 КоАП РФ порядок перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение
и хранение, возврата транспортных средств их владельцам, представителями владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами
устанавливается законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с данной нормой указанное постановление Правительства Российской Федерации признано утратившим силу постановлением
Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 г. № 1496.
Кроме того, приведенное положение содержало лишь рекомендацию (а не обязательное к исполнению требование), причем обращенную к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации
(а не к органам местного самоуправления). В силу базового конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации не обладают административными полномочиями в отношении органов местного самоуправления и не вправе создавать какие-либо объекты, принадлежащие муниципальным образованиям, но они вправе создавать собственные объекты, располагающиеся на территории муниципального образования. Следовательно, в приведенной норме слова «муниципальные стоянки» не могут трактоваться как «принадлежащие муниципальным образованиям», а лишь как «находящиеся на территории муниципальных образований». Иное толкование означало бы признание того факта, что данным постановлением Правительства Российской Федерации грубо нарушается Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство. Кроме того, полномочия органов местного самоуправления могут устанавливаться только федеральными законами и не могут регулироваться постановлениями Правительства Российской Федерации
(ч. 1.1 ст. 17, ст. 18, 19 Федерального закона № 131-ФЗ).
Таким образом, нет оснований рассматривать указанное постановление Правительства Российской Федерации (к тому же утратившее силу к настоящему моменту) как правовую базу закрепления за органами местного самоуправления полномочий по созданию специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств.
Исходя из указанного выше назначения специализированных стоянок, полномочия по их созданию необходимо рассматривать в рамках законодательства об административных правонарушениях.
Последнее находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления какими-либо собственными полномочиями в данной сфере не обладают и могут наделяться лишь отдельными государственными полномочиями (ст. 1.3, 1.3.1 КоАП РФ). В частности, к компетенции субъектов Российской Федерации относится организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ).
Таким образом, создание специализированных стоянок не относится к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данная деятельность если и может осуществляться органами местного самоуправления, то лишь в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 14.1 Федерального закона № 131-ФЗ – решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Это подразумевает факультативную, исключительно добровольную природу данной деятельности, при обязательном соблюдении ограничений, установленных п. 3 ст. 136 БК РФ.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Вправе ли муниципальный район иметь в собственности жилищный фонд социального использования в случае, если он наделяется отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей?
Ответ. Обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями относится к собственным полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (пп. 14.2 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ). В соответствии с п. 6 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ допустима передача данных полномочий органам местного самоуправления.
Согласно ч. 3 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ переданные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если
иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ в собственности муниципальных образований, в том числе муниципальных районов, может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, по нашему мнению, в случае наделения муниципального района такими отдельными государственными полномочиями, муниципальный район вправе иметь в собственности соответствующий жилищный фонд социального использования, необходимый для их исполнения.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В каких случаях и в каком порядке должно осуществляться секретное делопроизводство в муниципальных образованиях –поселениях?
Ответ. Согласно п. 4 ст. 4 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (далее –Закон № 5485-1) органы местного самоуправления во взаимодействии
с органами защиты государственной тайны, расположенными в пределах соответствующих территорий, обеспечивают защиту переданных им другими органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями сведений, составляющих государственную тайну, а также сведений, засекречиваемых ими; обеспечивают защиту государственной тайны на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях в соответствии с требованиями актов законодательства Российской Федерации.
Из этого следует, что обязанность по обеспечению секретности возникает у органов местного самоуправления поселения только в случае передачи им в установленном порядке сведений, содержащих
государственную тайну, либо в случае получения (разработки) таких сведений в деятельности данных органов или подведомственных им организаций. Органы местного самоуправления поселений не определены как органы, которым в силу закона передаются такие сведения и которые, соответственно, обязаны обеспечивать их защиту. Передача секретных сведений возможна по запросам самих органов и при наличии у них условий для защиты государственной тайны (ст. 16 Закона № 5485-1). Необходимость обеспечивать установленные нормативными правовыми актами условия защиты государственной тайны
(включая выделение и оборудование помещений) возникает у органов местного самоуправления поселения только в случае, если они заинтересованы в получении соответствующих сведений и запрашивают
их. Передача в органы местного самоуправления поселения сведений, содержащих государственную тайну, в одностороннем порядке и возникновение обязанности по обеспечению их секретности как следствие
такой передачи исключается.
Передачу сведений органам и организациям следует отличать от допуска отдельных должностных лиц к государственной тайне. Последний означает разрешение на ознакомление лица с секретными документами. В этом случае документы данному должностному лицу не передаются, поэтому необходимость их специального учета и хранения не возникает. Обязанность по обеспечению секретности данных
документов, включая их хранение в специально оборудованных помещениях, лежит на органах, располагающих данными сведениями и предоставляющих их для ознакомления. Само ознакомление может быть организовано различным образом в зависимости от реальных обстоятельств. При отсутствии необходимых условий (включая требования к помещению), при которых лицу может быть обеспечено предоставление документов для ознакомления на его рабочем месте, такое ознакомление может осуществлять с выездом данного лица к месту хранения документов.
Таким образом, наличие у главы поселения допуска к государственной тайне не влечет необходимости ведения секретного делопроизводства в органах местного самоуправления этого поселения.
Необходимость в особом делопроизводстве возникает лишь в случае передачи секретных сведений органам местного самоуправления.
Кроме того, следует иметь в виду, что глава муниципального образования не включен в Перечень должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к государственной тайне. Глава
муниципального образования не является также государственным или муниципальным служащим, замещение должностей которых сопряжено с необходимостью оформить допуск к государственной тайне. В этих обстоятельствах глава муниципального образования при отсутствии необходимости доступа к секретным сведениям может отказаться от оформления или сохранения допуска к государственной тайне. Причем в отличие от государственных и муниципальных служащих это не может являться основанием к досрочному прекращению его полномочий.
Секретное делопроизводство не является вопросом местного значения или полномочием по решению вопросов местного значения в соответствии со ст. 14, 17 Федерального закона № 131-ФЗ. Данная
деятельность может быть отнесена к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые в соответствии с ч. 1.1 ст. 17 того же Федерального закона могут устанавливаться иными федеральными законами и уставом муниципального образования. Согласно Закону № 5485-1 полномочия по обеспечению секретности возникают у органов местного самоуправления поселений
лишь в случае, если органы местного самоуправления или муниципальные организации получают или производят в установленном порядке сведения, составляющие государственную тайну. В этом случае
они действительно обязаны вести секретное делопроизводство и могут либо делать это самостоятельно, либо передавать данные полномочия органам местного самоуправления муниципального района. Если же
подобные сведения в деятельности органов местного самоуправления поселений или муниципальных организаций не образуются, то обязанности по ведению секретного делопроизводства и предмета для передачи полномочий в этой сфере органам местного самоуправления района также не возникает.
Что касается требований к порядку организации секретного делопроизводства, то они определены Инструкцией по обеспечению режима секретности в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2004 г. № 3-1, которая сама по себе является секретной.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Обязано ли муниципальное образование осуществлять освещение земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, за счет средств местного бюджета?
Ответ. Организация благоустройства территории поселения, включая освещение улиц, является вопросом местного значения поселения, предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ, то есть
вопросом непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которого осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
Вместе с тем, в соответствии с положениями ГК РФ и ЖК РФ о праве собственности, собственник несет бремя содержания и ответственности за имущество, находящееся в его собственности.
Согласно ч. 1 ст. 39 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме.
Иными словами, если оборудование, предназначенное для освещения территории многоквартирного дома, находится на земельном участке, на котором расположен этот многоквартирный дом, и входит в состав общего имущества собственников такого дома, то содержание этого общего имущества необходимо осуществлять за счет средств собственников. При этом доля обязательных расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме, бремя которых несет собственник помещения в таком доме, определяется долей в праве общей собственности на общее имущество в таком доме указанного собственника. Таким образом, по нашему мнению, если оборудование для освещения входит в состав общего имущества собственников многоквартирного дома, то его содержание необходимо осуществлять за счет
этих собственников. Уличное же освещение мест общего пользования на всей территории муниципального образования, включая проезды, площадки и т. п., является вопросом местного значения и должно осуществляться за счет средств местного бюджета.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Правомерно ли установление в правилах благоустройства территории муниципального образования требований к содержанию территорий, не являющихся территориями общего пользования, обязательных для собственников земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных на таких территориях?
Ответ. Правила благоустройства территории муниципального образования – муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования,
перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ).
Благоустройство территории – деятельность, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования,
земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (п. 36 ст. 1 ГрсК РФ). Установление требований в сфере благоустройства направлено на обеспечение публичных интересов – обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Объектом нормирования благоустройства территории является территория муниципального образования, независимо от формы собственности и целевого назначения земельных участков, иных объектов движимого или недвижимого имущества. Соответственно, нормы и правила по благоустройству территории могут касаться любых территорий в границах муниципального образования, в т. ч. не относящихся к территориям общего пользования.
Смысл нормативно-правового регулирования в сфере благоустройства заключается в установлении общеобязательных требований, норм и правил, касающихся содержания территории, проектирования и размещения объектов благоустройства. Данные правила адресуются любым лицам и касаются любых объектов, расположенных на территории муниципального образования, независимо от формы
собственности на них, наличия ограждений и тому подобных обстоятельств. Так, законом прямо предусмотрено, что правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать
вопросы проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ, организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями, размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок и т. д. (ч. 5 ст. 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ). В данной норме не содержится ограничений по форме собственности на указанные здания, сооружения и земельные участки.
За органами местного самоуправления законом закреплено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ). Муниципальные
правовые акты могут содержать общеобязательные правила, которые подлежат исполнению на всей территории муниципального образования; за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 7, ч. 3 ст. 43 того же Федерального закона). Правила благоустройства принимаются в форме муниципального правового акта и, соответственно, могут содержать
правовые нормы, обязательные для исполнения всеми лицами на территории муниципального образования.
Правовое регулирование в сфере благоустройства направлено на упорядочение публично-правовых отношений по обеспечению и повышению комфортности условий проживания граждан, поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории, а не гражданско-правовых отношений собственности. Тот факт, что при этом устанавливаются условия, которые собственник имущества
должен соблюдать при осуществлении своих гражданских прав по владению, пользованию и распоряжение имуществом, не означает, что тем самым регламентируются его гражданские права и обязанности. Такие
условия представляют собой не гражданско-правовые требования к содержанию имущества, а публично-правовые требования к содержанию территории муниципального образования. Иное означало бы, что органы местного самоуправления при регулировании общественных отношений в рамках предоставленной им законом компетенции лишены возможности предъявлять обязательные для исполнения требования
к гражданам и организациям, в т. ч. порождающие определенные права и обязанности в сфере имущественных и личных неимущественных отношений. Такое толкование делает бессмысленным само закрепление за органами местного самоуправления каких-либо полномочий по нормативно-правовому регулированию общественных отношений.
Более того, пп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ прямо предусмотрено, что акты органов местного самоуправления могут порождать гражданские права и обязанности, если они приняты на основе закона.
Таким образом, установление в правилах благоустройства, принимаемых органами местного самоуправления, требований к содержанию территории муниципального образования, обязательных для исполнения в том числе собственниками имущества, не вступает в противоречие с требованиями ГК РФ.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В каких муниципальных образованиях должны создаваться единые дежурно-диспетчерские службы (в рамках системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций)?
Ответ. Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера отнесены к вопросам местного значения одновременно всех видов муниципальных образований (п. 8, 23 ч. 1 ст. 14,
п. 7, 21 ч. 1 ст. 15, п. 8, 28 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ).
Каких-либо различий между компетенцией городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов в этой сфере не усматривается.
Согласно ч. 1.1 ст. 17 того же Федерального закона иными федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления
по решению установленных ст. 14, 15 и 16 данного закона вопросов местного значения. В соответствии с п. 2 ст. 11 Федерального закона № 68-ФЗ определены полномочия органов местного самоуправления
в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, причем также без какой-либо дифференциации по видам муниципальных образований. Этими положениями, в частности, закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно создают постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций. Согласно п. 11 постановления Правительства Российской Федерации № 794 единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований являются органами повседневного управления единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В Методических рекомендациях органам местного самоуправления по реализации Федерального закона № 131-ФЗ в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, утвержденных МЧС России (источник публикации «Пожарная безопасность», № 2, 2006), также отмечается, что для реализации полномочий по участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций необходимо принять правовые акты органов местного самоуправления всех уровней, предусматривающие создание органов повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций – единой дежурно-диспетчерской службы «01» муниципальных образований (кроме сельских поселений).
Таким образом, из системного анализа законодательства следует, что создание единых дежурно-диспетчерских служб относится в равной мере к полномочиям поселений, муниципальных районов, городских округов. Эта позиция подтверждается также письмом МЧС России в адрес Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
Вместе с тем в соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, и органы местного самоуправления муниципальных районов вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу права осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета одного муниципального образования другому на реализацию передаваемых полномочий. Каких-либо ограничений по кругу передаваемых полномочий законодательство
не устанавливает. В частности, законодательством не исключается передача полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений в их составе.
Соответственно, при заключении соглашения о передаче полномочий по созданию единых дежурно-диспетчерские служб на уровень муниципального района или, напротив, поселения, орган местного самоуправления муниципального образования, передавший свои полномочия, обеспечивает их финансирование за счет межбюджетных трансфертов, перечисляемых в бюджет муниципального образования, принявшего на себя осуществление данных полномочий. Порядок определения ежегодного объема указанных межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, должен быть определен соглашением (абз. третий ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. К компетенции каких муниципальных образований относится создание и финансирование аварийно-спасательных служб?
Ответ. Аварийно-спасательные службы предназначены для решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, к их основным задачам относится, в частности, ликвидация чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых объектах или территориях (ст. 1 Федерального закона от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»). Аварийно- спасательные формирования и спасательные службы являются составной частью единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а именно составляют основу сил постоянной готовности, предназначенных для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации (п. 14 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований закреплены в качестве вопросов местного значения поселений и городских
округов (п. 24 ч. 1 ст. 14, п. 29 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ).
Аналогичный пункт в перечне вопросов местного значения муниципальных районов отсутствует.
Вместе с тем создание аварийно-спасательных формирований на районном уровне, на наш взгляд, возможно в рамках решения таких вопросов местного значения муниципального района, как участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 7, 21 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ). Поскольку подготовка и содержание в готовности необходимых сил и средств для
защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относится к полномочиям органов местного самоуправления всех видов муниципальных образований (пп. «а» п. 2 ст. 11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»). А в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» аварийно-спасательные формирования относятся к силам постоянной готовности, которые в свою очередь входят в со- став сил и средств единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, из системного толкования приведенных положений можно сделать вывод, что создание аварийно-спасательных служб на уровне городских и сельских поселений прямо предписано законом
и является обязательным, на уровне муниципальных районов – не является обязательным, но не исключается. Аварийно-спасательные службы могут создаваться органами местного самоуправления муниципального района как в целях решения собственных вопросов местного значения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, так и в случае заключения соглашения с органами
местного самоуправления поселений в составе района о передаче последними осуществления части их полномочий по созданию аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований.
При отсутствии такого соглашения финансирование аварийно-спасательных служб, созданных органами местного самоуправления муниципального района, из бюджетов поселений недопустимо. В случае же заключения такого соглашения аварийно-спасательные службы на уровне поселений не создаются, а соответствующие службы, создаваемые на уровне муниципального района, финансируются за счет средств
бюджета поселения.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Вправе ли органы местного самоуправления устанавливать правила содержания домашних животных?
Ответ. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ к компетенции органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов отнесено утверждение правил
благоустройства территории муниципального образования, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального образования в соответствии с указанными правилами (п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 10 ч. 1 ст. 16.2).
Благоустройство территории – деятельность, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (п. 36 ст. 1 ГрсК РФ).
Вопросы размещения и содержания площадок для выгула животных относятся к предмету регулирования правил благоустройства территории муниципального образования (п. 7 ч. 2 ст. 45.1 Федерального
закона № 131-ФЗ). Органам местного самоуправления рекомендовано включать в состав раздела по содержанию объектов благоустройства положения о содержании животных (п. 12.1.2 Методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, утвержденных приказом Минстроя России от 13 апреля 2017 г. № 711/пр). К объектам благоустройства относятся, в том числе площадки для выгула и дрессировки собак (п. 1.3 указанных Методических рекомендаций). На территории площадки рекомендуется предусматривать информационный стенд с правилами пользования площадкой (п. 6.12.6.3 Методических рекомендаций). Рекомендуется обеспечивать недопущение использования территории зоны отдыха для иных целей, в том числе выгуливания собак (п. 9.6 Методических рекомендаций). Таким образом, в части, касающейся вопросов благоустройства, органы местного самоуправления вправе устанавливать правила содержания домашних животных.
В то же время органы местного самоуправления не вправе регулировать права и свободы граждан, в т. ч. гражданско-правовые права и обязанности владельцев животных, поскольку это относится к компетенции Российской Федерации (п. «в», «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, ст. 3 ГК РФ).
Органы местного самоуправления не вправе также регулировать вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия населения, поскольку таковые относятся к компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 3, 4, 5 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ст. 2, 3 Закона Российской Федерации от 14 мая
1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»). Вместе с тем, в соответствии с п. 6 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ законами субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, в том числе по решению вопросов организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней
животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, осуществления регионального государственного ветеринарного надзора. Соответственно, регулирование муниципальными правовыми актами отдельным вопросов, касающихся санитарно-эпидемиологического благополучия, может быть признано правомерным, если органы местного самоуправления уполномочены на это законодательством субъекта Российской Федерации. Таким образом, в пределах своей компетенции органы местного самоуправления вправе принимать муниципальные правовые акты, устанавливающие правила содержания домашних животных.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Глава муниципального района оформил нотариальную доверенность главе сельского поселения в составе района на совершение действий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Законно ли это?
Ответ. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных
поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с БК РФ. Других механизмов передачи полномочий законодательство не предусматривает.
Из этого следует, во‑первых, что передаваться могут лишь полномочия по вопросам местного значения. Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена,
закреплено за органами местного самоуправления муниципальных районов п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Данное полномочие не подпадает под перечни вопросов местного значения, установленные ст. 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ и, соответственно, в силу ч. 1 ст. 19 этого же Федерального закона должно рассматриваться как делегированное государственное полномочие. Соответственно, данное полномочие не может передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений.
Во-вторых, передача полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов органам местного самоуправления поселений в ином порядке, чем заключение соответствующих соглашений,
недопустимо. В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов; иные органы, юридические лица и граждане могут выступать от их имени только в случаях и в порядке, предусмотренных
федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно ч. 1 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Соответственно, возложение, в том числе по доверенности, отдельных обязанностей в рамках полномочий органов местного самоуправления на лиц, не относящихся к должностным лицам этих органов, не основано на законе.
Соответственно, передача отдельных полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, путем выдачи главой муниципального района доверенности главе муниципального образования поселения, не соответствует закону.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Допускается ли заключение соглашений между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов о передаче друг другу права осуществления полномочий, закрепленных за ними согласно ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ законом субъекта Российской Федерации в порядке перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации?
Ответ. Постановка вопроса изначально некорректна, т. к. законами субъекта Российской Федерации не могут закрепляться за муниципальными районами или городскими округами ни государственные
полномочия субъекта Российской Федерации, ни вопросы местного значения других муниципальных образований в порядке перераспределения полномочий в соответствии с ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона
№ 131-ФЗ. Перераспределение полномочий (временное по своей природе) возможно только с муниципального на региональный уровень власти, т. е. только по вопросам местного значения, и «перераспределенные» таким образом полномочия остаются полномочиями по решению вопросов местного значения, осуществление которых временно передается субъекту Российской Федерации. Передача же полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления возможна только путем наделения законом субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, причем перечень полномочий, которые могут передаваться, исчерпывающим образом определен п. 6 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.
Перераспределение законами (равно как и иными правовыми актами) субъекта Российской Федерации вопросов местного значения и (или) полномочий по ним между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов в соответствии с ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ не допускается. «Перераспределение» законами субъекта Российской Федерации вопросов местного значения
и (или) полномочий по ним между муниципальными районами и поселениями возможно только в порядке закрепления за сельскими поселениями дополнительных вопросов местного значения из числа предусмотренных ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ вопросов местного значения городских поселений в соответствии с ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ. Закрепленные таким образом за сельскими поселениями дополнительные вопросы местного значения могут передаваться им муниципальными районами на основе соглашений, предусмотренных ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.