Автор:Светлана Бирюкова
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с п. 4 ч. 7 ст. 85 Правительство Российской Федерации должно было до 1 января 2005 года внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, с целью приведения федеральных законов в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ.
Однако указанные законопроекты не внесены, в связи с чем возникает вопрос: обязаны ли органы местного самоуправления исполнять полномочия, установленные федеральными законами, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного
значения, которыми органы местного самоуправления не наделены как отдельными государственными полномочиями?
Ответ. Да, обязаны. В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство и применяются на всей территории Российской Федерации и не могут противоречить
положениям Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам (ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 15). Следовательно, федеральные законы имеют равную юридическую силу и их положения
должны применяться до утраты ими юридической силы, в том числе признания их недействующими в судебном порядке.
В силу ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам,
не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, любые дополнительные (не подпадающие под перечень вопросов местного значения) полномочия, закрепленные иными федеральными законами, даже не переданные в установленном порядке, рассматриваются как делегированные государственные полномочия.
Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ основанием для отказа от исполнения государственных полномочий является только признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 данного Федерального закона.
Согласно ч. 5 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается. Соответственно, органы местного самоуправления вправе оспаривать в судебном порядке положения федеральных законов, закрепляющие за ними государственные полномочия, не переданные в установленном порядке. При этом следует иметь в виду, что в ст. 76 Конституции Российской Федерации не определяется иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае – федеральных законов; ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1999 г. № 182-О). Позже Конституционный Суд Российской Федерации несколько скорректировал свою позицию и указал, что хотя ни один федеральный закон не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией Российской Федерации иерархии нормативных актов, однако приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений; федеральный законодатель вправе установить приоритет одного федерального закона перед иными федеральными законами в регулировании определенных отношений (Постановление от 29 июня 2004 г. № 13-П). В связи с этим положения Федерального
закона № 131-ФЗ, устанавливающие его приоритет перед иными федеральными законами в регулировании местного самоуправления, имеют право на существование (ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5 и др.).
Однако в настоящее время законодательством не предусмотрена процедура признания норм одних федеральных законов не соответствующими другим федеральным законом. Поэтому нормы федеральных
законов, закрепляющие за органами местного самоуправления государственные полномочия, не переданные в установленном порядке, могут быть оспорены только в Конституционном Суде Российской
Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации, а не в Верховном Суде Российской Федерации на соответствие ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ.
Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 187-ФЗ была признана утратившей силу ч. 7 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, которая предусматривала, что положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Эта норма позволяла рассматривать законы, наделяющие органы местного самоуправления государственными полномочиями, как не вступившие силу и, соответственно, не подлежащие применению в случае, если законом о бюджете не предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий. Следовательно, в настоящее время все федеральные законы, закрепляющие за органами местного самоуправления государственные полномочия, даже не переданные в установленном порядке и не обеспечивающиеся субвенциями из федерального бюджета, являются действующими и подлежат исполнению.
Однако следует иметь в виду, что к таким полномочиям в полной мере применяется ч. 5 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающая, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Соответственно, органы
местного самоуправления вправе рассчитывать на возмещение своих расходов, понесенных в связи с исполнением государственных полномочий, не обеспеченных субвенциями, и добиваться этого как во внесудебном (путем обращения в Минфин России), так и в судебном порядке. Имеется достаточно обширная, устоявшаяся судебная практика об удовлетворении таких исков органов местного самоуправления (см., например, Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 августа 2013 г. № ВАС‑10712/13 по делу № А28-9467/2012).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Возможно ли законами субъекта Российской Федерации передать в порядке перераспределения (ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ) полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов? Вправе ли органы местного самоуправления поселений передавать органам местного самоуправления муниципальных районов указанные полномочия на основе соглашений между данными органами?
Ответ. Согласно положениям п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 137-ФЗ) предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:
Нормы ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения. В свою очередь органы местного самоуправления муниципального района также вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений,
входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения. Полномочие по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не подпадает под перечни вопросов местного значения, установленные ст. 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ и, соответственно, в силу
ч. 1 ст. 19 этого же Федерального закона должно рассматриваться как делегированное государственное полномочие. В связи с этим указанное полномочие не может быть передано от органов местного
самоуправления городских поселений органам местного самоуправления муниципальных районов на основе соглашений, указанных в ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ.
Согласно ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, п. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Такая возможность в отношении перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации по распоряжению землями, государственная собственность на которые не разграничена, установлена п. 4 ст. 2 Федерального закона № 137-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ).
В связи с изложенным, в случае отсутствия в отдельных поселениях организационных, кадровых и финансовых ресурсов осуществлять полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, данные полномочия законом соответствующего субъекта Российской Федерации могут быть перераспределены от органов местного самоуправления поселений
органам государственной власти данного субъекта Российской Федерации.
При этом нормы ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ и Федерального закона № 485-ФЗ предусматривают возможность перераспределения полномочий только от органов местного самоуправления к органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение законами субъекта Российской Федерации (равно как и иными правовыми актами субъекта Российской Федерации) полномочий, в том числе полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления поселений
и муниципальных районов в соответствии с ч. 1.2 ст. 17 данного Федерального закона не допускается.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Вправе ли муниципальный район иметь в собственности жилищный фонд социального использования в случае, если он наделяется отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей?
Ответ. Обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями относится к собственным полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (пп. 14.2 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ). В соответствии с п. 6 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ допустима передача данных полномочий органам местного самоуправления.
Согласно ч. 3 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ переданные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если
иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ в собственности муниципальных образований, в том числе муниципальных районов, может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, по нашему мнению, в случае наделения муниципального района такими отдельными государственными полномочиями, муниципальный район вправе иметь в собственности соответствующий жилищный фонд социального использования, необходимый для их исполнения.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Могут ли быть наделены отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления не только городского округа и муниципального района, но и органы местного самоуправления поселений?
Ответ. Да, могут. В Федеральном законе № 131-ФЗ не установлено ограничений, запрещающих наделение органов местного самоуправления поселений отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 19–21). При этом ч. 3 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
