Автор:Алексей Машаров
Автор:Алексей Машаров
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с п. 4 ч. 7 ст. 85 Правительство Российской Федерации должно было до 1 января 2005 года внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, с целью приведения федеральных законов в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ.
Однако указанные законопроекты не внесены, в связи с чем возникает вопрос: обязаны ли органы местного самоуправления исполнять полномочия, установленные федеральными законами, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного
значения, которыми органы местного самоуправления не наделены как отдельными государственными полномочиями?
Ответ. Да, обязаны. В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство и применяются на всей территории Российской Федерации и не могут противоречить
положениям Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам (ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 15). Следовательно, федеральные законы имеют равную юридическую силу и их положения
должны применяться до утраты ими юридической силы, в том числе признания их недействующими в судебном порядке.
В силу ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам,
не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, любые дополнительные (не подпадающие под перечень вопросов местного значения) полномочия, закрепленные иными федеральными законами, даже не переданные в установленном порядке, рассматриваются как делегированные государственные полномочия.
Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ основанием для отказа от исполнения государственных полномочий является только признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 данного Федерального закона.
Согласно ч. 5 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается. Соответственно, органы местного самоуправления вправе оспаривать в судебном порядке положения федеральных законов, закрепляющие за ними государственные полномочия, не переданные в установленном порядке. При этом следует иметь в виду, что в ст. 76 Конституции Российской Федерации не определяется иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае – федеральных законов; ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1999 г. № 182-О). Позже Конституционный Суд Российской Федерации несколько скорректировал свою позицию и указал, что хотя ни один федеральный закон не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией Российской Федерации иерархии нормативных актов, однако приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений; федеральный законодатель вправе установить приоритет одного федерального закона перед иными федеральными законами в регулировании определенных отношений (Постановление от 29 июня 2004 г. № 13-П). В связи с этим положения Федерального
закона № 131-ФЗ, устанавливающие его приоритет перед иными федеральными законами в регулировании местного самоуправления, имеют право на существование (ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5 и др.).
Однако в настоящее время законодательством не предусмотрена процедура признания норм одних федеральных законов не соответствующими другим федеральным законом. Поэтому нормы федеральных
законов, закрепляющие за органами местного самоуправления государственные полномочия, не переданные в установленном порядке, могут быть оспорены только в Конституционном Суде Российской
Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации, а не в Верховном Суде Российской Федерации на соответствие ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ.
Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 187-ФЗ была признана утратившей силу ч. 7 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, которая предусматривала, что положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Эта норма позволяла рассматривать законы, наделяющие органы местного самоуправления государственными полномочиями, как не вступившие силу и, соответственно, не подлежащие применению в случае, если законом о бюджете не предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий. Следовательно, в настоящее время все федеральные законы, закрепляющие за органами местного самоуправления государственные полномочия, даже не переданные в установленном порядке и не обеспечивающиеся субвенциями из федерального бюджета, являются действующими и подлежат исполнению.
Однако следует иметь в виду, что к таким полномочиям в полной мере применяется ч. 5 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающая, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Соответственно, органы
местного самоуправления вправе рассчитывать на возмещение своих расходов, понесенных в связи с исполнением государственных полномочий, не обеспеченных субвенциями, и добиваться этого как во внесудебном (путем обращения в Минфин России), так и в судебном порядке. Имеется достаточно обширная, устоявшаяся судебная практика об удовлетворении таких исков органов местного самоуправления (см., например, Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 августа 2013 г. № ВАС‑10712/13 по делу № А28-9467/2012).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Могут ли муниципальные предприятия, осуществляющие деятельность, не относящуюся к вопросам местного значения, самостоятельно (по соглашению с контрагентом) устанавливать цены на свои услуги, либо цены должны устанавливаться органами местного самоуправления?
Ответ. Федеральный закон № 131-ФЗ в числе полномочий по решению вопросов местного значения, которыми обладают органы местного самоуправления, называет создание муниципальных предприятий (п. 3 ч. 1 ст. 17). Согласно ч. 1 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия, необходимые для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Из ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ также следует, что создание муниципальными образованиями муниципальных предприятий является одним из способов владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. При этом органы местного самоуправления,
осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий.
Целевая правоспособность муниципального предприятия закреплена также в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Федеральный закон № 161-ФЗ).
Таким образом, создание и деятельность муниципального предприятия могут быть направлены только на решение вопросов местного значения. Иное означало бы нецелевое и неправомерное использование муниципальной собственности. П. 1 ст. 424 ГК РФ предусматривает возможность законодательного установления случаев регулирования или установления цен (тарифов). Это общее правило находит
свое развитие в специальной норме п. 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями. Законодатель предоставил данное право в отношении любых услуг организаций данного вида, поскольку, как уже было отмечено, деятельность муниципального предприятия не может не быть связана с вопросами местного значения муниципального образования – учредителя.
Следует также учитывать, что в соответствии с п. 4 ст. 8 Федерального закона № 161-ФЗ создание муниципального унитарного предприятия кроме целей обороны и безопасности возможно только
в случае необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам). Регулирование тарифов на услуги
и товары предприятия в такой ситуации является необходимым способом достижения целей создания этой организации.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Следует ли отличать процедуру перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренную ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, от процедуры
разграничения полномочий между уровнями публичной власти?
Ответ. Российская Федерация является федеративным государством, его федеративное устройство основано в том числе, на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации).
Согласно ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Полагаем, что процедуру перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации следует отличать от процедуры
разграничения полномочий между уровнями публичной власти, которая осуществляется путем отнесения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и в ряде случаев принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления собственных полномочий по решению тех или иных вопросов по предметам их ведения. В то время как перераспределение подразумевает временную передачу полномочий от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации во изменение установленного федеральными законами разграничения полномочий.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В случае передачи полномочий от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации путем их перераспределения законом субъекта Российской Федерации за счет каких средств должно осуществляться их финансовое обеспечение и из каких бюджетов?
Ответ. Согласно БК РФ (ст. 65, 84–86) бюджеты публично-правовых образований предназначены для исполнения расходных обязательств соответствующего публично-территориального образования, которые обусловливаются установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и в соответствии с которыми осуществляется формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 13–15 и 65).
Из изложенных в Постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П и Определении от 7 декабря 2006 г. № 542-О правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ закрепляют общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий и – независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих участниками такой передачи, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества – предполагают при его реализации
соблюдение общих принципов и гарантий, к числу которых относятся наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что
обусловливает учет позиции органов местного самоуправления и в том случае, когда муниципальное образование выступает в роли получателя имущества, находящегося в собственности Российской Федерации,
т. е. при передаче имущества из федеральной собственности в собственность муниципальную.
Следует иметь ввиду, что нормами Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации не допускается возможность изъятия как доходов из местных бюджетов в бюджеты
субъектов Российской Федерации, так и объектов муниципальной собственности для исполнения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, временно перераспределенным для исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. На какой срок законом субъекта Российской Федерации допускается перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации?
Ответ. В соответствии с ч 1.2 ст 17 Федерального закона № 131-ФЗ перераспределение указанных полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом такие законы субъекта Российской Федерации должны вступать в силу с начала очередного финансового года.
Указанные требования Федерального закона № 131-ФЗ о сроке перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации
установлены в целях обеспечения стабильности такого перераспределения на срок действия соответствующего закона субъекта Российской Федерации, поэтому внесение изменений в данный закон
субъекта Российской Федерации до истечения срока его действия или досрочное признание утратившим силу этого закона не допускается.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.