Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В ч. 3 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае нехватки финансовых средств, переданных муниципальному образованию для исполнения отдельных государственных полномочий через субвенции, предусмотренные в федеральном бюджете или бюджете субъекта Российской Федерации, вправе ли органы местного самоуправления не исполнять
указанные отдельные государственные полномочия или отказаться от их исполнения?
Ответ. Нет, не вправе. Действие федеральных законов и иных норм права, а также обязанности физических и юридических лиц, органов публичной власти их исполнять не могут быть обусловлены достаточностью или недостаточностью финансовых ресурсов у субъектов права.
В случае недофинансирования или задержки финансирования органов местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, органы местного
самоуправления, физические и юридические лица, понесшие ущерб в результате этого, а также прокуроры вправе оспорить действия (бездействие) органов государственной власти, ответственных за обеспечение органов местного самоуправления финансовыми средствами в установленном порядке.В случае несоответствия объема субвенций местным бюджетам предусмотренных для финансирования исполнения отдельных государственных полномочий, реальным потребностям, ведущего к нарушениям прав конкретных граждан на получение гарантированных законом платежей, компенсаций, социальной помощи, медицинских услуг, бесплатных лекарств или иных видов льготного обслуживания, указанные граждане могут обжаловать действия (бездействие) органов государственной власти в соответствии с положениями гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и в ином судебном порядке. К настоящему моменту накоплена достаточно обширная, устоявшаяся судебная практика об удовлетворении
исков органов местного самоуправления о возмещении им убытков в связи исполнением государственных полномочий, не обеспеченных достаточным финансированием (см., например, Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 августа 2013 г. № ВАС‑10712/13 по делу № А28-9467/2012). При этом следует иметь в виду, что согласно отдельным правовым позициям, орган местного самоуправления должен сначала обратиться в соответствующий финансовый орган, и только в случае отказа в предоставлении недостающих средств обжаловать эти действия (бездействия) и требовать возмещения убытков (см., например, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19 января 2018 г. № Ф01-6054/2017 по делу № А79-10351/2015).
Норма ч. 3 ст. 20 Федерального закона 131-ФЗ не может быть основанием для неисполнения или отказа от исполнения закона, наделившими органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, поскольку она не освобождает органы местного самоуправления от гражданской ответственности, а должностных лиц органов местного самоуправления от административной, уголовной
или гражданской ответственности в случае ее наступления в связи с неисполнением полномочий возложенных на них законом. Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ основанием для отказа
от исполнения государственных полномочий является только признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 данного Федерального закона.
В случае обращения граждан с жалобами на действия (бездействие) органов местного самоуправления по предоставлению каких-либо льгот (оказанию услуг), которые подлежат исполнению ими, но за счет
средств вышестоящего бюджета, суды последовательно удовлетворяют такие иски.Ответственность в указанной норме, по своей юридической природе скорее относится к позитивной ответственности (означающей оценку объема и качества исполнения полномочий в зависимости от наличных финансовых средств), чем к негативной ответственности, которая предполагает санкции в случае ее наступления.
Вместе с тем следует отметить, что правовое регулирование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями финансового обеспечения исполнения
указанных полномочий нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Возможно ли в рамках Федерального закона № 131-ФЗ исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, не органами местного самоуправления, а силами муниципальных учреждений?
Ответ. В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации отдельными государственными полномочиями могут наделяться исключительно органы местного самоуправления. Аналогичная
норма закреплена в гл. 4 Федерального закона № 131-ФЗ.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ выделил два основных признака органа местного самоуправления – это особый порядок формирования и наличие соответствующих полномочий.
В структуру органов местного самоуправления согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования,
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица
местного самоуправления. Структура, закрепленная Федеральным законом № 131-ФЗ, является достаточно гибкой, поскольку предусматривает возможность создания иных органов местного самоуправления. Иные органы местного самоуправления должны так же, как и органы, указанные в ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, избираться непосредственно населением или образовываться представительным органом муниципального образования и наделяться уставом муниципального образования соответствующими полномочиями.
При наделении их правами юридического лица такие органы будут являться муниципальными учреждениями (ч. 2 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ).
Муниципальные образования самостоятельно определяют состав и компетенцию таких «иных» органов местного самоуправления. Например, Уставом Белозерского муниципального района Вологодской области в качестве иных органов местного самоуправления предусмотрены: финансовое управление района, управление имущественных отношений района и управление образования района.
Указанные органы могут наделяться отдельными государственными полномочиями, но не в силу того что их организационно-правовая форма – муниципальные учреждения. Главный критерий здесь то, что
они – органы местного самоуправления.
На основании изложенного муниципальным учреждениям, не являющимся органами местного самоуправления, такие полномочия передаваться не могут.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. Вправе ли органы местного самоуправления устанавливать льготы отдельным категориям граждан в виде первоочередного приема их детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения в порядке реализации ч. 5 ст. 20 Федерального закона
№ 131-ФЗ?
Ответ. Общие требования к приему на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, определены ст. 55 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об образовании). Так, согласно ч. 1 указанной статьи прием на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, проводится на принципах равных условий приема для всех поступающих, за исключением лиц, которым в соответствии с настоящим Федеральным законом предоставлены особые права (преимущества) при приеме на обучение. Прием на обучение по основным общеобразовательным программам и образовательным программам среднего профессионального образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов проводится на общедоступной основе, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Дети с ограниченными возможностями здоровья принимаются на обучение по адаптированной основной общеобразовательной программе только с согласия родителей (законных представителей) и на основании рекомендаций психолого-медико-педагогической комиссии (ч. 3 ст. 55 Федерального закона об образовании).
Правила приема в конкретную организацию, осуществляющую образовательную деятельность, на обучение по образовательным программам устанавливаются в части, не урегулированной законодательством об образовании, организацией, осуществляющей образовательную деятельность, самостоятельно (ч. 9 ст. 55 Федерального закона об образовании). Тем самым, органы местного самоуправления вправе
регулировать вопросы приема детей в дошкольные образовательные учреждения только в отношении муниципальных дошкольных образовательных учреждений, в качестве учредителей последних. При этом
в любом случае такое регулирование должно соответствовать федеральному законодательству.
Вопросы очередности предоставления мест в дошкольных образовательных учреждениях непосредственно связаны с реализацией права граждан на общедоступное и бесплатное дошкольное образование (ч. 1 ст. 43 Конституции Российской Федерации) и, соответственно, их регулирование относится к исключительной компетенции Российской Федерации (п. 1 ст. 71 Конституции Российской Федерации). В настоящее время первоочередное или внеочередное предоставление мест в дошкольных образовательных учреждениях
предусмотрено рядом федеральных законов: «О милиции», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О статусе военнослужащих», «О прокуратуре Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации». В связи со сказанным полагаем, что расширение перечня лиц, имеющих приоритетное право на прием в дошкольные учреждения, возможно только нормативными правовыми актами федерального уровня.
Что касается ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ, то в ней речь идет об установлении дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан за счет
средств местного бюджета. Подразумевается, что такие меры повышают уровень социального обеспечения некоторых, социально незащищенных категорий населения по сравнению с общим гарантированным
уровнем, но не в ущерб ему. В условиях дефицита мест в дошкольных образовательных учреждениях первоочередное их предоставление одним гражданам приведет к отказу в этом другим, то есть к ухудшению
социального и правового положения одних категорий граждан за счет предоставления льгот другим. По существу, в таком случае речь идет не об установлении дополнительных (по отношению к общему уровню) мер социальной поддержки, а о регулировании степени социального обеспечения различных категорий граждан, что не относится к компетенции органов местного самоуправления.
На основании изложенного полагаем, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать льготы отдельным категориям граждан в виде первоочередного приема их детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Алексей Машаров
Автор:Алексей Машаров
Автор:Алексей Машаров
Вопрос. В ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с п. 4 ч. 7 ст. 85 Правительство Российской Федерации должно было до 1 января 2005 года внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, с целью приведения федеральных законов в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ.
Однако указанные законопроекты не внесены, в связи с чем возникает вопрос: обязаны ли органы местного самоуправления исполнять полномочия, установленные федеральными законами, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного
значения, которыми органы местного самоуправления не наделены как отдельными государственными полномочиями?
Ответ. Да, обязаны. В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство и применяются на всей территории Российской Федерации и не могут противоречить
положениям Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам (ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 15). Следовательно, федеральные законы имеют равную юридическую силу и их положения
должны применяться до утраты ими юридической силы, в том числе признания их недействующими в судебном порядке.
В силу ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам,
не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, любые дополнительные (не подпадающие под перечень вопросов местного значения) полномочия, закрепленные иными федеральными законами, даже не переданные в установленном порядке, рассматриваются как делегированные государственные полномочия.
Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ основанием для отказа от исполнения государственных полномочий является только признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 данного Федерального закона.
Согласно ч. 5 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается. Соответственно, органы местного самоуправления вправе оспаривать в судебном порядке положения федеральных законов, закрепляющие за ними государственные полномочия, не переданные в установленном порядке. При этом следует иметь в виду, что в ст. 76 Конституции Российской Федерации не определяется иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае – федеральных законов; ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1999 г. № 182-О). Позже Конституционный Суд Российской Федерации несколько скорректировал свою позицию и указал, что хотя ни один федеральный закон не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией Российской Федерации иерархии нормативных актов, однако приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений; федеральный законодатель вправе установить приоритет одного федерального закона перед иными федеральными законами в регулировании определенных отношений (Постановление от 29 июня 2004 г. № 13-П). В связи с этим положения Федерального
закона № 131-ФЗ, устанавливающие его приоритет перед иными федеральными законами в регулировании местного самоуправления, имеют право на существование (ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5 и др.).
Однако в настоящее время законодательством не предусмотрена процедура признания норм одних федеральных законов не соответствующими другим федеральным законом. Поэтому нормы федеральных
законов, закрепляющие за органами местного самоуправления государственные полномочия, не переданные в установленном порядке, могут быть оспорены только в Конституционном Суде Российской
Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации, а не в Верховном Суде Российской Федерации на соответствие ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ.
Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 187-ФЗ была признана утратившей силу ч. 7 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, которая предусматривала, что положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Эта норма позволяла рассматривать законы, наделяющие органы местного самоуправления государственными полномочиями, как не вступившие силу и, соответственно, не подлежащие применению в случае, если законом о бюджете не предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий. Следовательно, в настоящее время все федеральные законы, закрепляющие за органами местного самоуправления государственные полномочия, даже не переданные в установленном порядке и не обеспечивающиеся субвенциями из федерального бюджета, являются действующими и подлежат исполнению.
Однако следует иметь в виду, что к таким полномочиям в полной мере применяется ч. 5 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающая, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Соответственно, органы
местного самоуправления вправе рассчитывать на возмещение своих расходов, понесенных в связи с исполнением государственных полномочий, не обеспеченных субвенциями, и добиваться этого как во внесудебном (путем обращения в Минфин России), так и в судебном порядке. Имеется достаточно обширная, устоявшаяся судебная практика об удовлетворении таких исков органов местного самоуправления (см., например, Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 августа 2013 г. № ВАС‑10712/13 по делу № А28-9467/2012).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.