Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В субъекте Российской Федерации подготовлен проект закона, которым предполагается включить в состав сельских поселений территории нескольких сельсоветов (сельских округов), а в одном случае объединить в сельском поселении все сельсоветы,
входящие в состав района (более десяти сельсоветов). При этом предполагается в каждом сельском округе сохранить сельскую администрацию. Соответствует ли данный законопроект Федеральному закону № 131-ФЗ?
Ответ. Определить единые для всех субъектов Российской Федерации критерии допустимой численности населения в сельских муниципальных образованиях или допустимого количества населенных пунктов, входящих в их состав, невозможно. Поэтому в ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ дано несколько норм, устанавливающих критерии для определения территорий сельских муниципальных образований (п. 1, 3, 4, 6 и 11) и при этом используется формулировка «как правило». Эти нормы следует применять в системной взаимосвязи.
Указанным критериям в совокупности в наибольшей степени удовлетворяют административно-территориальные единицы низшего уровня, имеющие органы управления – сельские администрации
(сельсоветы, сельские округа, сельсоветы, волости и т. п.).
Объединение территорий нескольких сельсоветов (сельских округов) или превращение территории всего района в одно сельское муниципальное образование не будет соответствовать ни концепции
Федерального закона № 131-ФЗ в целом, ни конкретным критериям, закрепленным в его ст. 11.
Кроме того, фактическое введение данным законопроектом четырехуровневой территориальной структуры (область, район, сельское поселение, сельский округ) и соответствующей системы управления
не улучшит, а только затруднит работу органов власти в сельских районах. Если при этом предполагается упразднить местные администрации в сельских округах, то в результате доступность органов власти
для населения уменьшится. Это не будет способствовать повышению доступности качества публичных и иных услуг, оказываемых населению на данной территории, так как масштаб подведомственной органам управления территории увеличится в разы.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. При образовании (преобразовании) сельских поселений возникают следующие вопросы:
– может ли населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек быть наделен статусом сельского поселения?
– могут ли два населенных пункта с численностью населения более 1000 человек в каждом быть наделены статусом единого сельского поселения?
– может ли на территории с высокой плотностью сельского населения населенный пункт с численностью населения менее 3 тысяч человек быть наделен статусом сельского поселения?
– может ли поселок быть наделен статусом сельского поселения или войти в состав сельского поселения?
Ответ. Положения п. 6 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, определяющие критерии вхождения сельских населенных пунктов в состав сельских поселений, носят диспозитивный характер.
Указанными положениями рекомендуется наделять статусом сельского поселения:
– один сельский населенный пункт с числом жителей, как правило, более 1000 человек (и как исключение – один сельский населенный пункт с числом жителей менее 1000 человек);
– один сельский населенный пункт с числом жителей более 1000 человек и несколько сельских населенных пунктов, имеющих число жителей менее 1000 человек каждый;
– несколько сельских населенных пунктов, имеющих число жителей менее 1000 человек каждый.
На территориях с высокой плотностью населения сельским поселением может быть:
– один сельский населенный пункт с числом жителей, как правило, более 3000 человек (как исключение – один сельский населенный пункт с числом жителей менее 3000 человек);
– один сельский населенный пункт с числом жителей, более 3000 человек и несколько сельских населенных пунктов, имеющих число жителей менее 3000 человек каждый;
– несколько сельских населенных пунктов, имеющих число жителей менее 3000 человек каждый.
Однако формулировка «как правило» означает, что допустимы и другие варианты.
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ положения п. 6 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ изложены в новой редакции, допускающей включение в состав территории сельского поселения также и поселков. При решении вопроса о наделении поселка статусом городского поселения или сельского поселения (либо включении в состав сельского поселения) следует исходить не только из численности проживающего в нем населения, но и из перспектив его социально-экономического развития.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. При подготовке к формированию территорий сельских и городских поселений в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ мы столкнулись с тем, что у большинства населенных пунктов не имеется утвержденных и картографически оформленных (с ориентировкой на местности) границ их территорий. В результате
возникают проблемы при определении территорий и границ поселений. Необходимо ли при определении территорий сельских и городских поселений установить также и границы населенных пунктов?
Ответ. Требования об определении территорий и об установлении границ населенных пунктов Федеральным законом № 131-ФЗ не установлены, это осуществляется в соответствии с градостроительным законодательством.
Населенный пункт по определению имеет территорию, а территории населенных пунктов и территории городских и сельских поселений могут быть установлены путем выявления состава находящихся
на них земельных участков (земель) в соответствии с положениями п. 3–6 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ. Граница населенного пункта и граница городского или сельского поселения определяются
в этом случае по границам, разделяющим земельные участки, входящие в состав данного населенного пункта (городского или сельского поселения) и земельные участки, не входящие в его состав.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Могут ли незаселенные территории, а также территории государственных заказников, заповедников и земли государственного лесного фонда на территории субъекта Российской Федерации с высокой плотностью сельского населения не включаться в состав территории сельских и городских поселений и тем самым считаться межселенными территориями?
Ответ. В соответствии с п. 1 и 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ на территориях, не относящихся к территориями с низкой плотностью сельского населения, не могут предусматриваться меж-
селенные территории. На таких территориях все земли, независимо от форм собственности и целевого назначения, должны быть разграничены между сельскими и городскими поселениями (п. 1, 2 и 4 ч. 1 ст. 11
Федерального закона № 131-ФЗ). Каких-либо исключений, в том числе по признаку заселенности территории, федеральное законодательство не устанавливает.
Таким образом, на территориях, не признанных территориями с низкой плотностью сельского населения, межселенные территории формироваться не могут.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Правомерно ли установление границ поселений в составе муниципального района по береговой линии реки, в результате чего река не входит в состав территории ни одного поселения, если данный муниципальный район не относится к территориям с низкой плотностью сельского населения?
Ответ. Согласно п. 4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Земли, покрытые поверхностными
водами, сосредоточенными в водных объектах, относятся к землям водного фонда (пп. 6 п. 1 ст. 7, пп. 1 п. 2 ст. 102 ЗК РФ). Реки относятся к поверхностным водным объектам (п. 2 ч. 2 ст. 5 ВК РФ).
В силу ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ межселенная территория – территория, находящаяся вне границ поселений. В соответствии с п. 1 и 2 ч. 1, ч. 3 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ межселенные территории возникают только на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений; перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации
(см. распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. № 707-р). На территории муниципального района, не включенного в указанный перечень, не может находиться межселенных территорий, вся его территория должна быть разграничена между поселениями.
Таким образом, реки, полностью или частично расположенные на территории муниципального района, не относящегося к территориям с низкой плотностью сельского населения, также подлежат разграничению между поселениями.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Как осуществляется изменение границ муниципальных образований, их преобразование или упразднение, связанные с изменением границ между субъектами Российской Федерации; необходимо ли в этом случае выявление мнения населения; может ли соответствующий закон субъекта Российской Федерации вступить в силу в период избирательной кампании по выборам органов местного самоуправления данных муниципальных образований, в период кампании по проведению местного референдума?
Ответ. Ст. 12, 13, 13.1 Федерального закона № 131-ФЗ регламентируется порядок изменения границ, преобразования, упразднения муниципальных образований, в том числе порядок выявления и учета мнения населения. В основе регулирования этих вопросов лежит норма ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации, устанавливающая, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Данная конституционная норма согласуется со ст. 5 «Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление» Европейской хартии местного самоуправления: как предусмотрено этой статьей, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.
Таким образом, по общему правилу и при изменении границ, и при преобразовании муниципальных образований, и при упразднении поселений должно учитываться мнение населения. Указанными статьями также предусмотрено, что законы субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования и о преобразовании муниципального образования не должны вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период местного референдума.
Вместе с тем Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
» были внесены изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающие некоторые исключения из указанного выше правила. В частности установлено, что при изменении границ между субъектами Российской Федерации требования ст. 12 и 13 Федерального закона № 131-ФЗ не применяются. В этом случае изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение осуществляются в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 10 Федерального закона № 131-ФЗ).
Таким образом, в указанном случае выявление мнения населения муниципальных образований не требуется, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации может вступить в силу в период избирательной кампании по выборам органов местного самоуправления данных муниципальных образований, в период кампании по проведению местного референдума.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В положениях Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующих порядок формирования территорий и установление границ муниципальных образований, не устанавливается соотношение муниципально-территориального и административно-территориального деления субъектов Российской Федерации. Допустимо ли сформировать в одном административно-территориальном районе два или более муниципальных района и наоборот? Допустимо ли объединение в сельском поселении нескольких сельских административно-территориальных единиц (сельских округов, сельсоветов)? Могут ли не совпадать территории административно-территориальных единиц и территории муниципальных образований, а их границы пересекаться?
Ответ. В положениях Федерального закона № 131-ФЗ не содержится норм, предписывающих учитывать при формировании территорий муниципальных образований административно-территориальное
деление субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем категории «населенный пункт», «сельский населенный пункт», «город», «поселок» являются понятиеобразующими для муниципальных образований «городское поселение», «сельское поселение», «городской округ», служат отправной точкой для описания их состава и территории. Так, сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городской округ – один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное
самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ). В 2014 году появилось понятие городского округа с внутригородским делением – это городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования
(Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ). Это соответствует традиционному для страны делению крупных городов (республиканского, областного, краевого значения) на районы как административно-территориальные единицы.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (например, Постановление от 3 ноября 1997 г. № 15-П).
Однако это не означает полного отсутствия взаимосвязи между муниципально-территориальным и административно-территориальным устройством. Она существует и объективно (фактически), и юридически (об этом свидетельствуют приведенные выше положения Федерального закона № 131-ФЗ).
Следует также учитывать, что объективно необоснованное несоответствие административно-территориального деления субъекта Российской Федерации и территорий муниципальных образований
(например, в части, определяющей территории муниципальных районов и административных районов, городов (поселков), городских поселений, объединений сельских населенных пунктов (сельских округов, сельсоветов, волостей) и сельских поселений) создаст путаницу, неоднозначность и расхождения в определении территорий, находящихся в юрисдикции различных органов управления и местного самоуправления. Как показывает практика, в тех субъектах Российской Федерации, в которых территории муниципальных образований были установлены с нарушениями этого принципа, возникли конфликты,
ухудшилась эффективность управления. Граждане, недовольные такими решениями, обращаются в суды и оспаривают законность принятых решений.
Исторически сложившиеся в соответствии с административно-территориальным делением территории районов, городов, поселков городского типа, районов, сельских округов (волостей, сельсоветов),
как правило, удовлетворяют критериям ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ и могут служить основой для установления территорий вновь создаваемых муниципальных образований. Поэтому рекомендуется сохранять взаимосвязь административно-территориального деления субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований и определять территории муниципальных образований
в соответствии с административно-территориальным делением субъекта Российской Федерации.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Чем устанавливается наименование муниципального образования – законом субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования? Могут ли на одной и той же территории находиться административно-территориальные единицы и муниципальные образования с разными наименованиями?
Ответ. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ создание муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это осуществляется путем установления границ муниципальных образований, наделения муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения, преобразования муниципальных образований, создания вновь образованных поселений на межселенных территориях (ст. 10, 13, 13.2 Федерального закона № 131-ФЗ). Это осуществляется законом субъекта Российской Федерации.
Наименование муниципального образования – составная часть его статуса, элемент его идентификации. Невозможно создать муниципальное образование и установить его границы без присвоения ему
наименования, поскольку иначе невозможно будет идентифицировать территориальное сообщество, границы и статус которого устанавливаются. Присвоение наименования не является каким-либо отдельным
юридически значимым действием, а осуществляется в процессе создания муниципального образования. Соответственно, наименования создаваемых муниципальных образований устанавливаются законом
субъекта Российской Федерации при установлении границ и наделении статусом муниципальных образований.
Согласно ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должно определяться, в частности, наименование муниципального образования. Это не вступает в противоречие с вышеизложенным, поскольку муниципальные правовые акты, включая устав муниципального образования, принимаются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 7, ч. 2 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ). Аналогичным образом установлено, что в уставе муниципального образования должны определяться вопросы местного значения (п. 2 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ), а в соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения устанавливается данным федеральным законом и не может быть изменен иначе, как путем внесения в него изменений. В подобных случаях роль устава заключается в воспроизведении норм вышестоящих правовых актов применительно к данному муниципальному образованию. Соответственно, наименование муниципального образования в уставе муниципального образования воспроизводится в том виде, в каком оно установлено законом субъекта
Российской Федерации. Это не исключает того, что в уставе муниципального образования будет установлено дополнительное, сокращенное наименование муниципального образования для употребления в дальнейшем в уставе и (или) иных муниципальных правовых актах.
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации относится к компетенции субъекта Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации
от 24 января 1997 г. № 1-П). Основы административно-территориального устройства страны установлены Указом Президиума Верховного СоветаРСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» (который действует в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации). В соответствии с данным документом административно-территориальными единицами являются городские и сельские населенные пункты, районы, районы в городах, сельсоветы. Административно-территориальное устройство является основой для организации публичной власти в соответствующем субъекте Российской Федерации. В частности, с учетом такового может осуществляться деление территории субъекта Российской Федерации на муниципальные образования. Муниципальные образования не являются административно-территориальными единицами.
Так, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ городские и сельские поселения, городские округа образуются на основе населенных пунктов (ст. 2 и 11). Однако требований о совпадении,
соответствии или взаимоувязке административно-территориального и муниципально-территориального устройства федеральное законодательство не содержит. Этот вопрос решается в каждом субъекте Российской Федерации. Однако это отдельные виды территориального деления и, соответственно, даже в случае совпадения территорий административно-территориальных единиц и муниципальных образований
данные территориальные образования остаются самостоятельными и регулируются разными законодательными и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. В связи с этив границах одной территории могут существовать административно-территориальные единицы и муниципальные образования с различными наименованиями.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Может ли процесс агломерирования выступать как одна из форм межмуниципального сотрудничества и насколько данный процесс имеет свое законодательное закрепление?
Ответ. Ст. 12 Конституции Российской Федерации определено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Ст. 12, 13 Федерального закона № 131-ФЗ регулируются вопросы изменения границ и преобразования муниципальных образований.
Ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
Таким образом, преобразование муниципальных образований, в том числе в виде объединения (по сути агломерации) нескольких муниципальных образований, уже предусмотрено нормами Федерального закона № 131-ФЗ.
Следует также отметить, что в отечественной и мировой практике в настоящее время отсутствует единообразие в определении понятия «агломерация» и в критериях её образования на конкретных территориях.
В значительной степени полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в связи с формированием и развитием
различных форм муниципальных образований и межмуниципального взаимодействия в должной мере регулируются действующим законодательством Российской Федерации.
Возможности создания агломерационного «симбиоза» городских и сельских поселений предусмотрены Федеральным законом № 131-ФЗ в рамках формирования городских округов и городских округов с внутригородским делением, а также в рамках межмуниципального сотрудничества с учетом особенностей организации местного самоуправления на различных территориях страны.
В настоящее время, в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, согласно ч. 4 ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ, могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
При этом указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.
В условиях реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ в России сформировано более 580 городских округов, 3 городских округа с внутригородским делением (г. Челябинск, г. Самара, г. Махач-
кала), созданные, в том числе, путем агломерирования (объединения поселений), которые могут наглядно демонстрировать опыт реализации и возможности агломерационных объединений и выступать примером (пилотным проектом) развития агломераций подобного рода в перспективе, что не потребует дополнительного финансирования из федерального бюджета.
Таким образом, представляется целесообразным изучение опыта уже созданных и функционирующих агломеративных формирований (в первую очередь городских округов с внутригородским делением)
с оценкой ожидаемых и достигнутых позитивных и возможных негативных результатов и эффектов агломерации.
Все эти правовые инструменты могут быть вполне дееспособным механизмом межмуниципального сотрудничества, в том числе выступать инструментом формирования внутриагломерационных связей.
На основании изложенного представляется, что решение проблем территориального устройства агломераций в рамках межмуниципального взаимодействия может решаться на основе имеющейся законодательной базы.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Вправе ли органы местного самоуправления муниципального района вносить изменения в ранее изданные муниципальные правовые акты сельского поселения в случае передачи органам местного самоуправления муниципального района полномочий по решению вопросов местного значения сельского поселения (например, по вопросу утверждения генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки)?
Ответ. Под муниципальным правовым актом понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом
местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер (ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ).
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригород-
ских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов (п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ).
В соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения отнесено утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки и т. п. При этом ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что вопрос, предусмотренный указанным пунктом, может быть закреплен за сельскими поселениями законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами сельских поселений.
В случае отсутствия такого закона субъекта Российской Федерации вопрос, предусмотренный п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ, на землях сельского поселения должен осуществляться
муниципальным районом в силу положений ч. 4 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ.
В случае закрепления за муниципальным районом того или иного вопроса местного значения сельского поселения на уровень муниципального района также переходят все полномочия, предусмотренные
для его решения, включая и издание соответствующих муниципальных правовых актов. Под изданием муниципальных правовых актов, по нашему мнению, следует понимать как подготовку самого правового акта и его принятие, так и внесение в него изменений, его отмену или приостановление его действия. Изменение перечня полномочий само по себе не влечет необходимости отмены ранее принятых муниципальных правовых актов сельского поселения, они сохраняют юридическую силу до момента их изменения или отмены.
Таким образом, в случае закрепления законом субъекта Российской Федерации вопроса местного значения сельского поселения за муниципальным районом и, соответственно, передачи полномочий по его решению, функции по изданию муниципальных правовых актов в рамках осуществления данных полномочий также переходят к органам местного самоуправления муниципального района, которые вправе как вносить изменения и дополнения, так и отменять ранее принятые органами местного самоуправления поселения муниципальные правовые акты по данным вопросам.
Вышеуказанный порядок, по нашему мнению, также применяется и в случаях заключения органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, соглашений
с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения, что предусмотрено ч. 4 ст. 15 Федерального закона
№ 131-ФЗ.
Одновременно следует отметить, что по общему правилу правовые акты могут быть изменены, отменены либо их действие полностью или частично приостановлено органами и должностными лицами, их
принявшими.
Вместе с тем, полагаем, что при перераспределении полномочий между органами (уровнями) публичной власти соблюдение указанного общего правила ставило бы под сомнение организационно-правовое
обеспечение местного самоуправления с учетом соразмерности его полномочиям, а в результате создавало бы угрозу невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований их конституционных обязанностей, в том числе по самостоятельному решению закрепленных за ними вопросов местного значения (ст. 130 и 132 Конституции Российской Федерации). Иное означало бы, что законодатель вправе закрепить за муниципальными образованиями различных видов неопределенные по объему полномочия, а органы местного самоуправления данных муниципальных образований – реализовать их произвольным образом, что приводило бы к нарушению принципа разграничения полномочий между территориальными уровнями публичной власти.
При рассмотрении схожих правоотношений Верховный Суд Российской Федерации в определении от 2 сентября 2009 г. № 32-Г09-13 указал, со ссылкой на определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2002 г. № 321-О и от 17 июня 2008 г. № 452-О-О, что в силу положений Конституции Российской Федерации правом федерального законодательства является распределение
и перераспределение государственно-властных полномочий между органами различных территориальных уровней единой государственной власти в Российской Федерации. В связи с изменением законодательства, предусматривающим перераспределение полномочий от одного органа публичной власти другому, положения прежней редакции соответствующей нормы уже не подлежат применению, а следовательно
нет оснований исходить из того, что нормативный правовой акт органа власти, наделенного новым полномочием, предусматривающий внесение изменения в ранее принятый акт органа, у которого данное полномочие было изъято, нарушает полномочия второго органа и принято вне пределов имеющейся компетенции.
В противном случае не будет устранена ситуация, при которой право регулирования отношений в соответствующей сфере сохраняется за органом, у которого оно в силу закона перестало существовать,
и отказано в этом органу, у которого оно возникло.
На основании изложенного можно сделать вывод, что полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в сфере градостроительной деятельности, включая утверждение генеральных
планов и правил землепользования и застройки сельских поселений, определяются в системе правового регулирования, включающей помимо Федерального закона № 131-ФЗ специальные федеральные законы,
регулирующие правоотношения в этой сфере, а также региональное законодательство, и с учетом соответствующей компетенции иных территориальных уровней публичной власти, что следует из ч. 2 ст. 14.1
Федерального закона № 131-ФЗ, по смыслу которой органы местного самоуправления сельского поселения не вправе в случаях, не предусмотренных федеральным законом, решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения сельского поселения, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ), как не вправе решать иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти либо, напротив, исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Данный вывод подтверждает позицию Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, что в случае закрепления законом субъекта Российской Феде-
рации вопроса местного значения сельского поселения за муниципальным районом (исключения данного вопроса из компетенции сельского поселения) и, соответственно, передачи полномочий по его решению,
функции по изданию муниципальных правовых актов в рамках осуществления данных полномочий также переходят к органам местного самоуправления муниципального района, которые вправе как вносить
изменения и дополнения, так и отменять ранее принятые органами местного самоуправления поселения муниципальные правовые акты по данным вопросам.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.