Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Какой орган местного самоуправления вправе вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления?
Ответ. Согласно п. «и» ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее –
Федеральный закон № 68-ФЗ) органы местного самоуправления самостоятельно вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.В данном случае законодатель не закрепляет это полномочие за конкретным должностным лицом местного самоуправления, но относит его к компетенции органов местного самоуправления.
В этой связи следует обратить внимание, что в соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального
образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Иными словами, по нашему мнению, закрепление этого полномочия за конкретным органом местного самоуправления или должностным лицом осуществляется уставом муниципального образования.
При этом, по нашему мнению, учитывая, что п. «з» ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 68-ФЗ предусматривает создание органами местного самоуправления постоянно действующих органов управления,
специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, рассматриваемое полномочие целесообразно закрепить за этим органом или местной
администрацией, как исполнительно-распорядительным органом муниципалитета.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Какие иные органы местного самоуправления могут создаваться в структуре органов местного самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, и возможно ли преобразование отраслевого (функционального) органа местной администрации в самостоятельный орган местного самоуправления?
Ответ. В соответствии с абз. четырнадцатым ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Таким образом, орган местного самоуправления должен отвечать одновременно двум критериям: а) порядок формирования – избрание непосредственно населением или образование представительным органом муниципального образования и б) компетенция –наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения.
Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
При этом необходимым элементом компетенции органов местного самоуправления и деятельности должностных лиц местного самоуправления являются подготовка и издание правовых актов по вопросам их ведения. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ.
Таким образом, указанное полномочие и корреспондирующие ему элементы в отношении иных органов местного самоуправления, должны иметь свое отражение в уставе муниципального образования.
Кроме того, организационно-штатные мероприятия, связанные с созданием (образованием) иного самостоятельного органа местного самоуправления, должны осуществляться на основании решения представительного органа муниципального образования.
Перечень иных органов местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ не содержится. Как представляется, любые, не названные в Федеральном законе № 131-ФЗ в качестве обязательных
органы местного самоуправления, могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и включены в структуру органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, которые в соответствии с уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа
местного самоуправления с правами юридического лица (ч. 2 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ).
Таким образом, преобразование отраслевого (функционального) органа местной администрации в самостоятельный орган местного самоуправления считаем возможным с учетом соблюдения вышеуказан-
ных требований.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Правомерно ли определение времени проведения публичных слушаний главой муниципального образования? Ситуация: В связи с заявлением жительницы муниципального образования, рабочий день которой длился до 17.00, решением городского суда распоряжение главы муниципального образования в части определения времени проведения публичных слушаний было признано незаконным. После этого время проведения слушаний было изменено. Однако от жителей постоянно поступают предложения о том, какое время
им более удобно.
Ответ. Гражданское участие в местном самоуправлении является одним из базовых принципов функционирования этого института пуб-личной власти. Публичные слушания призваны обеспечить информационную открытость действий и решений органов местного самоуправления и одновременно создать канал обратной связи, позволяющий населению влиять на выработку принимаемых решений. Это институт консультативной, а не прямой демократии. На публичных слушаниях не принимаются властные решения, их рекомендации не являются обязательными для органов местного самоуправления. Не допустить принятия кулуарных решений по значимым для населения вопросам, выявить общественное мнение и организовать его учет – цели проведения публичных слушаний.
Федеральный законодатель делегировал полномочия по определению порядка организации и проведения публичных слушаний органам местного самоуправления. Согласно ч. 4 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений. Данная правовая норма является определенной, ясной и недвусмысленной.
В уставе муниципального образования или нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования должен быть детально регламентирован порядок организации публичных слушаний, определен круг лиц, в обязательном порядке приглашаемых на них. В зависимости от того, кем выдвинута инициатива проведения публичных слушаний, их организация должна возлагаться на представительный орган муниципального образования или главу муниципального образования. Для случая назначения публичных слушаний по инициативе населения может предусматриваться их организация специальной комиссией, в которую входят как должностные лица местного самоуправления, так и представители общественности.
Нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования должен содержать регламентные нормы, определяющие процедуру проведения публичных слушаний. Указанная
процедура должна включать регистрацию участников публичных слушаний, доклад по содержанию проекта муниципального правового акта, выносимого на слушания, ответы на вопросы, выступления, принятие рекомендаций. Необходимо вести протокол публичных слушаний. Результаты слушаний в установленные сроки должны быть опубликованы, а в сельских поселениях, в которых не имеется печатных изданий, – обнародованы иным способом. Порядок опубликования (обнародования) рекомендаций, принятых на публичных слушаниях, может совпадать с порядком опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов.
Органы и должностные лица местного самоуправления, к чьим полномочиям относится принятие муниципального правового акта, проект которого обсуждался на публичных слушаниях, должны учи-
тывать результаты публичных слушаний и информировать население о том, какие рекомендации были ими использованы в ходе доработки проекта, а какие и по каким мотивам не были учтены. При этом механизм публичных слушаний не должен подменять правотворческий процесс, предрешать окончательное содержание муниципального правового акта.
Из анализа судебной практики следует, что публичные слушания будут являться действительными, если в их процессе:
– предприняты все возможные меры по извещению заинтересованных лиц;
– установлены все существующие мнения и проведена их полная, объективная фиксация в протоколе слушаний;
– выявленные мнения рассмотрены и оценены органом, принимающим управленческое решение;
– оценка выявленных мнений с мотивированным согласием/несогласием органа, принимающего управленческие решения, задокументирована;
– в случае выявления существенных конфликтов интересов относительно планируемого управленческого решения создана согласительная комиссия с участием заинтересованных лиц для доработки
проекта управленческого решения;
– интересы населения учтены, например, посредством ограничения планируемой деятельности публичными сервитутами.
Что же касается непосредственно самого времени проведения слушаний, то его невозможно установить таким образом, чтобы это было удобно всем, поскольку у людей разный график работы. А каких-либо
особых требований федеральным законодательством по данному вопросу не установлено.
В связи с этим, если уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования за главой муниципального образования
закреплено право определять время проведения слушаний (при этом не установлено никаких ограничений по времени), то данное выборное должностное лицо вправе назначить любое время для проведения слушаний, исходя из принципа разумности и максимальной доступности слушаний.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Какой проект муниципального правового акта следует вынести для обсуждения на публичные слушания по вопросу преобразования муниципального образования?
Ответ. В силу ч. 1 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования
представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
В соответствии с п. 4 ч. 3 данной статьи на публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования. Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 г. № 931-О-О, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу ст. 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конституционным Судом Российской Федерации подчеркивается, что конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.
Учитывая вышеизложенное, целью публичных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования является не получение общественной оценки правового акта, а выработка рекомендаций
по столь важному общественно значимому вопросу. Таким образом, на эти публичные слушания проект муниципального правового акта не выносится.
Вместе с тем полагаем, что было бы правильным заблаговременно представить населению муниципального образования для ознакомления соответствующую информацию, обосновывающую необходимость
и целесообразность преобразования муниципального образования.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Обязана ли администрация городского округа выдавать жителям по их письменному обращению копии протоколов прошедших публичных слушаний, в которых участвовали жители данного городского округа?
Ответ. Ч. 4 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что порядок организации и проведения публичных слушаний по проектам и вопросам, указанным в ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ,
определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
Вместе с тем следует отметить, что Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 455-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 455-ФЗ) в ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ были внесены изменения, предусматривающие, среди прочего, что по проектам градостроительных документов, в том числе генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий,
проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов и т. д. в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок
организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений
законодательства о градостроительной деятельности.
При этом следует учитывать, что Федеральным законом № 455-ФЗ, наряду с публичными слушаниями, был введен институт «общественного обсуждения» градостроительных документов, предполагающий преимущественно «заочный» формат обсуждения (направление своего мнения по обсуждаемому вопросу организатору обсуждения, например посредством информационно-телекоммуникационной сети
Интернет), в то время как институт публичных слушаний, предполагает непосредственное «очное» обсуждение (присутствие лиц, желающих принять участие в обсуждении, в определенном месте) и представляет форму очного участия населения в управлении делами государства и/или местного сообщества, и это право защищено ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации.
Порядок проведения публичных слушаний (общественных обсуждений) по проектам градостроительных документов достаточно подробно урегулирован нормами ст. 51 ГрсК РФ, введенной Федеральным законом № 455-ФЗ. Согласно ч. 1 ст. 51 ГрсК РФ общественные обсуждения или публичные слушания по вышеуказанным документам проводятся в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений ГрсК РФ, за исключением случаев, предусмотренных ГрсК РФ и другими федеральными законами.
В соответствии с ч. 4 ст. 5.1 ГрсК РФ процедура проведения общественных обсуждений включает, среди прочего, этапы по: подготовке и оформлению протокола общественных обсуждений; подготовке
и опубликованию заключения о результатах общественных обсуждений (п. 4 и 5 ч. 4 ст. 51 ГрсК РФ).
Вместе с тем, в случае выбора такой формы публичного рассмотрения проектов муниципальных правовых актов как общественные обсуждения, организатор общественных обсуждений в соответствии
с ч. 16 ст. 5.1 ГрсК РФ должен обеспечить равный доступ к проекту, подлежащему рассмотрению на общественных обсуждениях, всех участников общественных обсуждений (в том числе путем предоставления
при проведении общественных обсуждений доступа к официальному сайту, информационным системам в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг и (или)
помещениях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, подведомственных им организаций).
При этом, согласно ч. 17 ст. 51 ГрсК РФ официальный сайт и (или) информационные системы, которые в соответствии с ч. 24 ст. 51 ГрсК РФ определяются уставом муниципального образования и (или)
нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования на основании положений ГрсК РФ, среди прочего, должны обеспечивать возможность:
1) проверки участниками общественных обсуждений полноты и достоверности отражения на официальном сайте и (или) в информационных системах внесенных ими предложений и замечаний;
2) представления информации о результатах общественных обсуждений, количестве участников общественных обсуждений.
Ч. 20 ст. 51 ГрсК РФ прямо указывает, что участник общественных обсуждений или публичных слушаний, который внес предложения и замечания, касающиеся проекта, рассмотренного на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, имеет право получить выписку из протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, содержащую внесенные этим участником предложения
и замечания.
На основании протокола общественных обсуждений или публичных слушаний организатор общественных обсуждений или публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, в котором, среди прочего, должны быть указаны: реквизиты протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, на основании которого подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний; аргументированные рекомендации организатора общественных обсуждений или публичных слушаний о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками общественных обсуждений или публичных слушаний предложений и замечаний и выводы по результатам общественных обсуждений или публичных слушаний (ч. 21 и 22 ст. 51 ГрсК РФ).
В соответствии с ч. 23 ст. 51 ГрсК РФ заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте и (или) в информационных системах.
Таким образом, несмотря на рекомендательный характер общественных обсуждений и публичных слушаний, в настоящее время учет мнения населения при проведении публичных слушаний (общественных обсуждений) по проектам муниципальных правовых актов и внесению изменений в них регулируется законодательством и предполагает, среди прочего, своевременное ознакомление граждан
с результатами общественных обсуждений (публичных слушаний) посредством предоставления выписок из протокола общественных обсуждений, а также предоставляет возможность ознакомления населения с результатами общественных обсуждений после обязательного опубликования заключения о результатах общественных обсуждений в порядке, установленном для официального опубликования
муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещения на официальном сайте и (или) в информационных системах.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Предоставляет ли действующая редакция Федерального закона № 131-ФЗ (в рамках ст. 33) возможность осуществления старостой своих полномочий в городских населенных пунктах?
Ответ. Федеральным законом от 18 апреля 2018 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления» (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ) внесены изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, направленные на оптимизацию форм взаимодействия органов местного самоуправления и населения с целью расширения возможностей жителей влиять на решения, принимаемые органами местного самоуправления.
По итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, состоявшегося 5 августа 2017 года в городе Кирове, было предложено определить правовые основы института сельского старосты в сельском населенном пункте, расположенном в поселении, городском округе или на межселенной территории.
В этой связи на основе анализа практики функционирования сельских старост в Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрены единые основы правового статуса и деятельности старосты сельского населенного пункта.
Согласно ч. 1 ст. 271 Федерального закона № 131-ФЗ для организации взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов местного значения в сельском населенном пункте, расположенном в поселении, городском округе или на межселенной территории, может назначаться староста сельского населенного пункта.
Назначение старосты в городском населенном пункте Федеральным законом № 131-ФЗ не предусмотрено.
Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы деятельности и статуса старост сельских населенных пунктов (сельских старост), подлежат приведению в соответствие с положениями
Федерального закона № 131-ФЗ о старосте сельского населенного пункта в течение шести месяцев со дня вступления в силу Федерального закона № 83-ФЗ.
Перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении, установленный Федеральным законом № 131-ФЗ, не является исчерпывающим.
Наряду с предусмотренными Федеральным законом № 131-ФЗ формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеральному закону № 131-ФЗ и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ).
Поскольку «институт сельских старост» урегулирован ст. 271 Федерального закона № 131-ФЗ, использование в отношении него указанных выше норм ст. 33 невозможно.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Возможно ли введение самообложения в ТОСах?
Ответ. Согласно нормам Федерального закона от 5 декабря 2017 г. № 389-ФЗ были внесены изменения в ст. 251 и 56 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающие, что вопросы введения и использования указанных в данных нормах разовых платежей граждан решаются на местном референдуме, а в случаях, предусмотренных п. 4 и 41 ч. 1 ст. 251 данного Федерального закона, на сходе граждан (ч. 2 ст. 56
Федерального закона № 131-ФЗ).
Положения п. 4 и 41 ч. 1 ст. 251 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают, что сход граждан может проводиться в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального
образования осуществляются сходом граждан, по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан, а также в населенном пункте, входящем в состав поселения, внутригородского
района, внутригородской территории города федерального значения, городского округа либо расположенном на межселенной территории в границах муниципального района, по вопросу введения и использования средств самообложения граждан на территории данного населенного пункта.
Нормами соответствующего законопроекта № 58281-7 в первоначальной редакции его авторами предлагалось внести изменения в положения Федерального закона № 131-ФЗ в целях предоставления возможности введения и использования средств самообложения граждан на части территории поселения в границах территориального общественного самоуправления (ТОС).
В частности, законопроектом предлагалось дополнить ч. 7 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ новым пунктом, согласно которому к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан,
осуществляющих ТОС, предусматривалось отнести осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения, в том числе принятие решений по вопросам введения и использования средств
самообложения. Также предлагалось внести изменения в ст. 56 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающие возможность решения вопросов введения и использования средств самообложения
граждан не только на местном референдуме (сходе граждан) в пределах территории муниципального образования, но и на собрании граждан, осуществляющем ТОС (на части территории поселения
в границах ТОС).
В Комитете Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления само по себе предложение предусмотреть в Федеральном законе № 131-ФЗ возможность введения и использование средств самообложение граждан на части территории поселения не вызвало и не вызывает возражений.
Вместе с тем, по мнению комитета необходимо учитывать, что согласно п. 3 ч. 8 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству
территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных
граждан, так и на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Таким образом, возможность осуществления деятельности ТОС
за счет средств граждан, проживающих на соответствующей территории, уже предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ. Однако данные положения не предполагают обязательность взимания указанных средств с граждан. Следует иметь в виду, что местный референдум и сход граждан представляют собой непосредственное выражение воли граждан по осуществлению местного самоуправления, то есть являются формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
В соответствии с п. 8 ст. 70 Федерального закона № 67-ФЗ референдум признается не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума.
Согласно ч. 2 ст. 251 Федерального закона № 131-ФЗ сход граждан, предусмотренный настоящей статьей, правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной
власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ч. 7 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ). Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории
поселения (ч. 7 ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ).
Согласно ч. 6 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ для признания правомочности собрания граждан по вопросам организации и осуществления ТОС достаточно участия в нем одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Оформление членства или участия в ТОС не предусмотрено. Следует также отметить, что на территории, на которой осуществляется ТОС, могут проживать граждане, которые в деятельности ТОС участия не принимают. При этом система ТОС создана не во всех поселениях, поэтому воспользоваться предлагаемым законопроектом механизмом введения и использования средств самообложения граждан можно будет не во всех поселениях. При этом нормы законопроекта № 58281-7 в первоначальной редакции не предусматривали возможность введения средств самообложения граждан на части территории
городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородской территории города федерального значения, а также внутригородских районов, что значительно ограничивало применение
предлагаемого института на практике.
Ч. 2 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что решение, принятое на местном референдуме (сходе) граждан, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Решения собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, не отнесены Федеральным законом № 131-ФЗ к муниципальным правовым актам,
поэтому не могут иметь для граждан обязательных правовых последствий и носить для них обязательный характер.
В связи с изложенным решения собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, не могут быть отнесены к формам непосредственного осуществления
населением местного самоуправления и их принятие не может служить основанием для введения института средств самообложения, имеющим признаки обязательности для исполнения гражданами. Под
ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ). В связи с этим использование института ТОС для введения и использования средств самообложения граждан не соответствует его сути и назначению.
В своем заключении на первоначальную редакцию законопроекта № 58281-7 комитет указывал, что процедура проведения местного референдума по вопросам введения и использования средств самообложения граждан на всей территории муниципального образования носит сложный и длительный характер, а также требует привлечения значительных организационных и финансовых ресурсов для его проведения. При этом строительство объектов, организация предоставления общественных услуг не во всех случаях осуществляется в отношении всех жителей соответствующего муниципального образования одновременно.
В связи с этим, по мнению комитета, вопрос о взимании средств самообложения граждан на части территории муниципального образования должен решаться путем применения одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, в частности, путем проведения схода граждан. При этом проведение указанного схода возможно допустить в населенном пункте, входящим в состав поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района, городского округа, что позволит создать необходимые правовые, организационные, материально-технические условия для выражения беспрепятственного волеизъявления всех жителей соответствующего населенного пункта по вопросу самообложения.
В связи с изложенным Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления предложил авторам законопроекта в соответствии с п. «а» ч. 6 ст. 112 Регламента
Государственной Думы изменить его текст с учетом указанных замечаний и предложений. При этом авторы законопроекта № 58281-7 согласились с данными предложениями комитета, и законопроект был принят в редакции, предусмотренной Федеральным законом от 5 декабря 2017 г. № 389-ФЗ.
Дополнительно обращаем внимание, что в силу особенностей административно-территориального деления в ряде муниципальных образований проведение схода граждан по вопросу введения и использования средств самообложения граждан на территории населенного пункта, входящего в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, городского
округа либо расположенного на межселенной территории в границах муниципального района, не всегда является приемлемым.
В ряде муниципальных образований указанные населенные пункты представляют достаточно крупные административно-территориальные единицы или в уставах некоторых муниципальных образований административно-территориальное деление на соответствующих территориях четко не определено (например, города Казань, Пермь).
В связи с этим комитет продолжает работу по поиску оптимальных вариантов расширения возможности проведения схода граждан по указанным вопросам на части территории муниципальных образований,
в том числе в пределах границ ТОС. При этом полагаем, что принятие решения о введении самообложения граждан в пределах границ ТОС путем проведения опроса граждан представляется неправомерным, поскольку опрос граждан не может обеспечить прямого волеизъявления большинства жителей соответствующих территорий относительно решения данного вопроса и его результаты не могут носить обязательного характера (ст. 31 Федерального закона № 131-ФЗ).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Каков учет в законодательстве Российской Федерации особенностей создания и работы ТОС, являющихся юридическими лицами?
Ответ. ТОС является важной формой самоорганизации граждан для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, выражения своей гражданской активности в муниципалитете.
ТОСы являются серьезным инструментом как для повышения гражданской активности населения, так и для решения проблем муниципальных образований, в том числе через привлечение внебюджетных ресурсов и развитие добровольческого движения.
Популяризация и распространение лучших практик работы органов ТОС, стимулирование создания территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях должно являться
перспективным направлением работы органов местного самоуправления.
Этот институт существует давно и положительно зарекомендовал себя во многих населённых пунктах, особенно в сельских поселениях.
Существует обширная практика и в крупных городах, где ТОСы стали настоящими помощниками муниципальной власти.
К сожалению, в последнее время в отношении ТОСов возникли некоторые проблемы в части определения их статуса в качестве юридического лица. Изменения в ГК РФ 2014 года отнесли ТОСы к общественным организациям. А в них, как известно, предполагается индивидуальное членство, что противоречит правовой природе ТОС, в котором такого членства нет и быть не может, как не может его быть в любом территориальном местном сообществе. Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления неоднократно отмечалось, что поиск возможных путей решения этой проблемы должен быть в русле политико-правовой природы ТОС. Существующее положение дел может привести к ситуации, при которой ТОСов с юридическим лицом в России не будет, а нет юридического лица, нет и хозяйственного взаимодействия с местной властью, нет и собственной хозяйственной деятельности, направленной на решение уставных задач.
Процесс исправления данной ошибки запущен. По итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, состоявшегося 5 августа 2017 года, Правительству Российской Федерации поручено представить предложения о внесении в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих, среди прочего, установление особенностей регулирования деятельности территориального общественного самоуправления как некоммерческой организации и предоставление территориальному общественному самоуправлению мер поддержки, предусмотренных для социально ориентированных некоммерческих организаций – исполнителей общественно полезных услуг. Соответствующий законопроект готовится, однако работа по нему идет трудно, поскольку, необходимо внесение соответствующих изменений в ряд законодательных актов, и в том числе в ГК РФ (в ч. 3 ст. 50), вы-
делив ТОС в отдельную организационно-правовую форму некоммерческой организации, в которую выделены, например, товарищества собственников жилья и товарищества собственников недвижимости
в целом (хотя они, в отличие от ТОС, не только допускают, но и предполагают индивидуальное членство). До этих изменений в ГК РФ (до 2014 года) ТОС как раз и являлся отдельной формой некоммерческой организации.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Граждане участвуют в ТОС по месту их жительства. Должны ли граждане быть зарегистрированы на соответствующей территории? Если нет, то каким образом определяется и подтверждается факт проживания гражданина на данной территории?
Ответ. В соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» место жительства – жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно
проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства. Данное понятие применяется во всех случаях, когда в законодательстве идет речь о месте жительства гражданина, в том числе в положениях Федерального закона № 131-ФЗ, касающихся организации ТОС.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Возможно ли заключение срочного трудового договора между органами местного самоуправления и председателями ТОС и оплата их труда за счет средств местных бюджетов?
Ответ. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено, что одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление
(ТОС).
Финансовые и имущественные ресурсы ТОС могут включать имущество, переданное ему в управление, добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц, доходы от собственной
хозяйственной деятельности, а также средства местного бюджета, переданные органу ТОС для осуществления своих полномочий, в соответствии с основными направлениями деятельности, предусмотренными уставом ТОС, на основании договора между органами ТОС и органами
местного самоуправления.
Согласно ч. 11 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Направления расходования финансовых средств на поддержку деятельности органов ТОС предусматриваются с учетом необходимости осуществления органами ТОС своих полномочий в соответствии
с уставом ТОС, в том числе на финансовую поддержку при проведении культурных, спортивных и иных мероприятий, организацию деятельности, направленной на достижение уставных целей и удовлетворение
потребностей членов ТОС (в том числе, поощрение активных участников и иные меры поддержки членов ТОС), создание объектов коммунально-бытового и социально-культурного назначения, обеспечение
их содержания и эксплуатации.
Создание органами местного самоуправления соответствующих условий для развития ТОС и привлечения жителей к реализации собственных инициатив по вопросам местного значения может осуществляться путем финансовой поддержки органов ТОС, оказываемой в соответствии с БК РФ (в том числе путем предоставления субсидий некоммерческим организациям), муниципальными правовыми
актами, предусматривающими порядок и условия оказания такой поддержки.
При этом Федеральным законом № 131-ФЗ не предусматривается возможность заключения с председателями ТОС срочных трудовых договоров и оплаты их труда за счет средств местного бюджета,
поскольку трудовых отношений между ними не возникает.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.