Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В каких случаях и в каком порядке должно осуществляться секретное делопроизводство в муниципальных образованиях –поселениях?
Ответ. Согласно п. 4 ст. 4 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (далее –Закон № 5485-1) органы местного самоуправления во взаимодействии
с органами защиты государственной тайны, расположенными в пределах соответствующих территорий, обеспечивают защиту переданных им другими органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями сведений, составляющих государственную тайну, а также сведений, засекречиваемых ими; обеспечивают защиту государственной тайны на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях в соответствии с требованиями актов законодательства Российской Федерации.
Из этого следует, что обязанность по обеспечению секретности возникает у органов местного самоуправления поселения только в случае передачи им в установленном порядке сведений, содержащих
государственную тайну, либо в случае получения (разработки) таких сведений в деятельности данных органов или подведомственных им организаций. Органы местного самоуправления поселений не определены как органы, которым в силу закона передаются такие сведения и которые, соответственно, обязаны обеспечивать их защиту. Передача секретных сведений возможна по запросам самих органов и при наличии у них условий для защиты государственной тайны (ст. 16 Закона № 5485-1). Необходимость обеспечивать установленные нормативными правовыми актами условия защиты государственной тайны
(включая выделение и оборудование помещений) возникает у органов местного самоуправления поселения только в случае, если они заинтересованы в получении соответствующих сведений и запрашивают
их. Передача в органы местного самоуправления поселения сведений, содержащих государственную тайну, в одностороннем порядке и возникновение обязанности по обеспечению их секретности как следствие
такой передачи исключается.
Передачу сведений органам и организациям следует отличать от допуска отдельных должностных лиц к государственной тайне. Последний означает разрешение на ознакомление лица с секретными документами. В этом случае документы данному должностному лицу не передаются, поэтому необходимость их специального учета и хранения не возникает. Обязанность по обеспечению секретности данных
документов, включая их хранение в специально оборудованных помещениях, лежит на органах, располагающих данными сведениями и предоставляющих их для ознакомления. Само ознакомление может быть организовано различным образом в зависимости от реальных обстоятельств. При отсутствии необходимых условий (включая требования к помещению), при которых лицу может быть обеспечено предоставление документов для ознакомления на его рабочем месте, такое ознакомление может осуществлять с выездом данного лица к месту хранения документов.
Таким образом, наличие у главы поселения допуска к государственной тайне не влечет необходимости ведения секретного делопроизводства в органах местного самоуправления этого поселения.
Необходимость в особом делопроизводстве возникает лишь в случае передачи секретных сведений органам местного самоуправления.
Кроме того, следует иметь в виду, что глава муниципального образования не включен в Перечень должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к государственной тайне. Глава
муниципального образования не является также государственным или муниципальным служащим, замещение должностей которых сопряжено с необходимостью оформить допуск к государственной тайне. В этих обстоятельствах глава муниципального образования при отсутствии необходимости доступа к секретным сведениям может отказаться от оформления или сохранения допуска к государственной тайне. Причем в отличие от государственных и муниципальных служащих это не может являться основанием к досрочному прекращению его полномочий.
Секретное делопроизводство не является вопросом местного значения или полномочием по решению вопросов местного значения в соответствии со ст. 14, 17 Федерального закона № 131-ФЗ. Данная
деятельность может быть отнесена к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые в соответствии с ч. 1.1 ст. 17 того же Федерального закона могут устанавливаться иными федеральными законами и уставом муниципального образования. Согласно Закону № 5485-1 полномочия по обеспечению секретности возникают у органов местного самоуправления поселений
лишь в случае, если органы местного самоуправления или муниципальные организации получают или производят в установленном порядке сведения, составляющие государственную тайну. В этом случае
они действительно обязаны вести секретное делопроизводство и могут либо делать это самостоятельно, либо передавать данные полномочия органам местного самоуправления муниципального района. Если же
подобные сведения в деятельности органов местного самоуправления поселений или муниципальных организаций не образуются, то обязанности по ведению секретного делопроизводства и предмета для передачи полномочий в этой сфере органам местного самоуправления района также не возникает.
Что касается требований к порядку организации секретного делопроизводства, то они определены Инструкцией по обеспечению режима секретности в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2004 г. № 3-1, которая сама по себе является секретной.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В каких муниципальных образованиях должны создаваться единые дежурно-диспетчерские службы (в рамках системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций)?
Ответ. Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера отнесены к вопросам местного значения одновременно всех видов муниципальных образований (п. 8, 23 ч. 1 ст. 14,
п. 7, 21 ч. 1 ст. 15, п. 8, 28 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ).
Каких-либо различий между компетенцией городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов в этой сфере не усматривается.
Согласно ч. 1.1 ст. 17 того же Федерального закона иными федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления
по решению установленных ст. 14, 15 и 16 данного закона вопросов местного значения. В соответствии с п. 2 ст. 11 Федерального закона № 68-ФЗ определены полномочия органов местного самоуправления
в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, причем также без какой-либо дифференциации по видам муниципальных образований. Этими положениями, в частности, закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно создают постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций. Согласно п. 11 постановления Правительства Российской Федерации № 794 единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований являются органами повседневного управления единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В Методических рекомендациях органам местного самоуправления по реализации Федерального закона № 131-ФЗ в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, утвержденных МЧС России (источник публикации «Пожарная безопасность», № 2, 2006), также отмечается, что для реализации полномочий по участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций необходимо принять правовые акты органов местного самоуправления всех уровней, предусматривающие создание органов повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций – единой дежурно-диспетчерской службы «01» муниципальных образований (кроме сельских поселений).
Таким образом, из системного анализа законодательства следует, что создание единых дежурно-диспетчерских служб относится в равной мере к полномочиям поселений, муниципальных районов, городских округов. Эта позиция подтверждается также письмом МЧС России в адрес Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
Вместе с тем в соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, и органы местного самоуправления муниципальных районов вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу права осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета одного муниципального образования другому на реализацию передаваемых полномочий. Каких-либо ограничений по кругу передаваемых полномочий законодательство
не устанавливает. В частности, законодательством не исключается передача полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений в их составе.
Соответственно, при заключении соглашения о передаче полномочий по созданию единых дежурно-диспетчерские служб на уровень муниципального района или, напротив, поселения, орган местного самоуправления муниципального образования, передавший свои полномочия, обеспечивает их финансирование за счет межбюджетных трансфертов, перечисляемых в бюджет муниципального образования, принявшего на себя осуществление данных полномочий. Порядок определения ежегодного объема указанных межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, должен быть определен соглашением (абз. третий ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ).
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. К компетенции каких муниципальных образований относится создание и финансирование аварийно-спасательных служб?
Ответ. Аварийно-спасательные службы предназначены для решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, к их основным задачам относится, в частности, ликвидация чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых объектах или территориях (ст. 1 Федерального закона от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»). Аварийно- спасательные формирования и спасательные службы являются составной частью единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а именно составляют основу сил постоянной готовности, предназначенных для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации (п. 14 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований закреплены в качестве вопросов местного значения поселений и городских
округов (п. 24 ч. 1 ст. 14, п. 29 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ).
Аналогичный пункт в перечне вопросов местного значения муниципальных районов отсутствует.
Вместе с тем создание аварийно-спасательных формирований на районном уровне, на наш взгляд, возможно в рамках решения таких вопросов местного значения муниципального района, как участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 7, 21 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ). Поскольку подготовка и содержание в готовности необходимых сил и средств для
защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относится к полномочиям органов местного самоуправления всех видов муниципальных образований (пп. «а» п. 2 ст. 11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»). А в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» аварийно-спасательные формирования относятся к силам постоянной готовности, которые в свою очередь входят в со- став сил и средств единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, из системного толкования приведенных положений можно сделать вывод, что создание аварийно-спасательных служб на уровне городских и сельских поселений прямо предписано законом
и является обязательным, на уровне муниципальных районов – не является обязательным, но не исключается. Аварийно-спасательные службы могут создаваться органами местного самоуправления муниципального района как в целях решения собственных вопросов местного значения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, так и в случае заключения соглашения с органами
местного самоуправления поселений в составе района о передаче последними осуществления части их полномочий по созданию аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований.
При отсутствии такого соглашения финансирование аварийно-спасательных служб, созданных органами местного самоуправления муниципального района, из бюджетов поселений недопустимо. В случае же заключения такого соглашения аварийно-спасательные службы на уровне поселений не создаются, а соответствующие службы, создаваемые на уровне муниципального района, финансируются за счет средств
бюджета поселения.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Вправе ли органы местного самоуправления устанавливать правила содержания домашних животных?
Ответ. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ к компетенции органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов отнесено утверждение правил
благоустройства территории муниципального образования, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального образования в соответствии с указанными правилами (п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 10 ч. 1 ст. 16.2).
Благоустройство территории – деятельность, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (п. 36 ст. 1 ГрсК РФ).
Вопросы размещения и содержания площадок для выгула животных относятся к предмету регулирования правил благоустройства территории муниципального образования (п. 7 ч. 2 ст. 45.1 Федерального
закона № 131-ФЗ). Органам местного самоуправления рекомендовано включать в состав раздела по содержанию объектов благоустройства положения о содержании животных (п. 12.1.2 Методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, утвержденных приказом Минстроя России от 13 апреля 2017 г. № 711/пр). К объектам благоустройства относятся, в том числе площадки для выгула и дрессировки собак (п. 1.3 указанных Методических рекомендаций). На территории площадки рекомендуется предусматривать информационный стенд с правилами пользования площадкой (п. 6.12.6.3 Методических рекомендаций). Рекомендуется обеспечивать недопущение использования территории зоны отдыха для иных целей, в том числе выгуливания собак (п. 9.6 Методических рекомендаций). Таким образом, в части, касающейся вопросов благоустройства, органы местного самоуправления вправе устанавливать правила содержания домашних животных.
В то же время органы местного самоуправления не вправе регулировать права и свободы граждан, в т. ч. гражданско-правовые права и обязанности владельцев животных, поскольку это относится к компетенции Российской Федерации (п. «в», «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, ст. 3 ГК РФ).
Органы местного самоуправления не вправе также регулировать вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия населения, поскольку таковые относятся к компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 3, 4, 5 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ст. 2, 3 Закона Российской Федерации от 14 мая
1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»). Вместе с тем, в соответствии с п. 6 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ законами субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, в том числе по решению вопросов организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней
животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, осуществления регионального государственного ветеринарного надзора. Соответственно, регулирование муниципальными правовыми актами отдельным вопросов, касающихся санитарно-эпидемиологического благополучия, может быть признано правомерным, если органы местного самоуправления уполномочены на это законодательством субъекта Российской Федерации. Таким образом, в пределах своей компетенции органы местного самоуправления вправе принимать муниципальные правовые акты, устанавливающие правила содержания домашних животных.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Правомерно ли возложение на органы местного самоуправления обязанности по осуществлению сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (ликвидации несанкционированных свалок) с участков, находящихся на землях участкового лесничества филиала государственного казенного учреждения, если собственник отходов не установлен?
Ответ. Ст. 42 Конституции Российской Федерации гарантирует право каждому на благоприятную окружающую среду.
Положения ст. 13 ЗК РФ обязывают собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков проводить мероприятия по: сохранению почв и их плодородия; защите земель от захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит
деградация земель; ликвидации последствий загрязнения и захламления земель.
Муниципальное образование не является собственником земель лесного фонда, находящихся в ведении участкового лесничества.
Согласно ч. 1 ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия (п. 4
ч. 1 ст. 55 ЛК РФ) осуществляется в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах.
Данные санитарно-оздоровительные мероприятия являются частью полномочий по охране и защите лесов, осуществление которых в соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК РФ передано органам государственной власти
субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 84 ЛК РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации,
в частности, на основании положений ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ.
В соответствии с Правилами санитарной безопасности в лесах, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2007 г. № 414 (далее – Правила санитарной безопасности), санитарно-оздоровительные мероприятия в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, обеспечиваются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно положениям п. 28 указанных Правил санитарно-оздоровительными мероприятиями являются вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного
негативного воздействия. Средства на осуществление таких переданных полномочий предоставляются субъектам Российской Федерации в виде субвенций из федерального бюджета.
В п. 7.8 Межгосударственного стандарта 30772–2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенным в действие Постановлением Госстандарта Российской Федерации
от 28 декабря 2001 г. № 607-ст указано, что если лицо, производящее отходы, в собственности которого они находятся, не установлено, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.
В случае, если государственное казенное учреждение в сфере управления лесами региона, являющееся юридическим лицом, входит в перечень подведомственных Комитету по природным ресурсам субъекта Российской Федерации государственных предприятий региона, то оно отвечает за санитарную безопасность леса в регионе.
Таким образом, обязанность по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, образующихся на землях лесного фонда, которая прямо предусмотрена нормами специального законодательства,
регулирующего правоотношения по использованию лесов, возложена на государственные казенные учреждения в сфере управления лесами региона, а также на арендаторов лесных участков, поскольку несанкционированная свалка отходов производства и потребления находится на землях участкового лесничества филиала данного учреждения.
В случае заключения договора аренды лесного участка, являющегося частью участкового лесничества (земли Лесного фонда), между Комитетом по природным ресурсам региона и заинтересованным лицом в договоре должно быть указано, что, в соответствии с лесным законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации арендатор обязуется выполнять требования Правил санитарной безопасности.
В соответствии с ч. 2 ст. 55 ЛК РФ, п. 2 и п. 4 Правил, на лесных участках, предоставленных в аренду, санитарно-оздоровительные мероприятия осуществляются арендаторами этих участков на основании
проекта освоения лесов. Положения ст. 616 ГК РФ обязывают арендатора поддерживать имущество в исправном состоянии, нести расходы на содержание имущества, если иное не установлено законом или договором аренды.
В ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ указан перечень вопросов местного значения, закрепленных за сельскими поселениями, в который не входит вопрос по организации сброса и вывоза бытовых отходов и мусора. Однако законом субъекта Российской Федерации за сельскими поселениями может закрепляться, среди прочих, и вопрос, предусмотренный п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ – по участию в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов.
Таким образом, требование осуществлять сбор и вывоз бытовых отходов и мусора с участков Лесного фонда за счет средств местных бюджетов сельских поселений не является правомерным.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Относится ли к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения обеспечение жильем молодых семей?
Ответ. К вопросам местного значения городских поселений, муниципальных районов (в отношении сельских поселений), городских округов относится обеспечение нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством (п. 6 ч. 1, ч. 3 и 4 ст. 14, п. 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона
№ 131-ФЗ).
Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений установлены ЖК РФ, к которым, в частности, относится предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам
по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (п. 5 ч. 1 ст. 14). Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают размер дохода, приходящегося на каждого
члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (п. 2 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ).
Малоимущими гражданами являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации,
с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению (ч. 2 ст. 49 ЖК РФ).
Анализ приведенных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что обязанностью органов местного самоуправления является обеспечение жилыми помещениями муниципального жилищного
фонда только малоимущих граждан, к которым категория «молодые семьи» не относится. Обеспечение жилыми помещениями иных категорий граждан осуществляется органами государственной власти Рос-
сийской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Механизм обеспечения жилыми помещениями молодых семей определен подпрограммой «Обеспечение жильем молодых семей» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2015–2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050. Применительно к молодым семьям, проживающим в сельской местности, действует Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 598 (вместе с типовым положением о предоставлении социальных выплат на строительство (приобретение) жилья гражданам Российской Федерации, проживающим в сельской местности, в том числе молодым семьям и молодым специалистам (Приложение № 4)). Механизмом реализации данных программ является предоставление государственных жилищных сертификатов, удостоверяющих право гражданина – участника основного мероприятия на получение социальной выплаты за счет средств федерального бюджета для приобретения жилого помещения. Согласно этим документам, органы местного самоуправления организационно, посреднически участвуют в мероприятиях программы: составление списка молодых семей – участников подпрограммы, выдача молодой семье свидетельства о праве на получение социальной выплаты и др. Какие-либо имущественные или финансовые обязательства органов местного самоуправления по обеспечению жильем молодых семей не предусмотрены.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Каков порядок установления режима «чрезвычайной ситуации» и участия в предупреждении чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий в границах сельского поселения?
Ответ. В соответствии с информацией Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий на сегодняшний день
в Российской Федерации органы управления, силы и средства органов государственной власти и местного самоуправления, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, объединены в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – РСЧС).
В Положении о РСЧС, утверждённом постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 (п. 5 и 6), установлено, что на территории субъекта Российской Федерации создаются территориальные подсистемы РСЧС, состоящие из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению региона.
Организация, состав сил и средств территориальных подсистем РСЧС, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, которые утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.
Анализ правоприменительной практики субъектов Российской Федерации показывает, что территориальные системы РСЧС создаются обычно на уровне городских округов и муниципальных районов (за исключением городов федерального значения).
В настоящее время ответственность за организацию и осуществление мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера возложена на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администрации городских округов и районов (по соглашению о передачи части полномочий).
С учетом вышеизложенных положений законодательно полномочиями по введению режимов «повышенная готовность» и «чрезвычайная ситуация» при возникновении чрезвычайных ситуаций муниципального характера наделены руководители органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Главы администраций сельских поселений указанными полномочиями не наделены.
В то же время законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения за сельскими поселениями могут закрепляться
задачи по предоставлению информации о рисках чрезвычайных ситуации, созданию местных материальных ресурсов для ликвидации их последствий, обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельского поселения, а также оповещению населения об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций.
Также с целью снижения рисков чрезвычайных ситуаций, вызванных наводнениями, сельские поселения направляют в органы местного самоуправления муниципальных районов (в пределах которых находится сельские поселения) заявки на проведение противопаводковых мероприятий, в том числе предусматривающих инженерную защиту от наводнений.
Таким образом, в соответствии с ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ вопросы местного значения сельских поселений, касающиеся участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселений, реализуются на основании законов соответствующих субъектов Российской Федерации и принятых в соответствии с ними уставами муниципальных районов и сельских поселений.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Обязаны ли органы местного самоуправления оказывать поддержку личным подсобным хозяйствам, в том числе оказывать услуги на платной или бесплатной основе по покосу травы, вывозу сена и дров с их территорий?
Ответ. Правовое положение личных подсобных хозяйств регулируется Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (далее – Федеральный закон № 112-ФЗ).
В соответствии с этим законом личное подсобное хозяйство – форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции (п. 1 ст. 2). Согласно ГК РФ
предпринимательская деятельность – это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (п. 1 ст. 2). Вмешательство органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, не допускается
(п. 1 ст. 5 Федерального закона № 112-ФЗ). Органы государственной власти и местного самоуправления вправе оказывать поддержку личным подсобным хозяйствам (ст. 7 Федерального закона № 112-ФЗ).
Данные меры поддержки могут оказываться органами местного самоуправления в рамках отнесенного к вопросам местного значения содействия в развитии сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, создания условий для развития малого и среднего предпринимательства (п. 28 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 15, п. 33 ч. 1 ст. 16, п. 11 ч. 1 ст. 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ). Определение мер поддержки, в том числе платной или бесплатной основы их предоставления, а также их оказание – прерогатива органов местного самоуправления.
По решению органов местного самоуправления силами муниципальных предприятий или путем размещения муниципального заказа могут оказываться различные услуги, включая покос травы, вывоз сена
и дров. Однако организация предоставления такого рода услуг – право, а не обязанность органов местного самоуправления и они не могут быть понуждены к осуществлению данной деятельности.
Вопрос. Обладают ли муниципальные образования полномочиями по оказанию поддержки субъектам сельскохозяйственного производства (в том числе малым формам хозяйствования, осуществляющим деятельность на территории муниципалитетов)?
Ответ. В соответствии с нормами ст. 14, 15, 16, 16.2 (п. 28, 25, 33 и 11 соответственно) Федерального закона № 131-ФЗ содействие в развитии сельскохозяйственного производства – создание условий
для развития сельскохозяйственного производства в поселениях; создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также создание условий для развития
малого и среднего предпринимательства (содействие его развитию) – непосредственно относится к вопросам местного значения поселений (сельских и городских), муниципальных районов, городских округов,
внутригородских районов.
Таким образом, муниципальные образования в полной мере обладают полномочиями по оказанию поддержки сельскохозяйственному производству, в том числе малым формам хозяйствования, осуществляющим деятельность на территориях муниципальных образований (в первую очередь – сельских поселений), формы которой могут предусматривать как софинансирование мероприятий в рамках программ
государственной поддержки сельского хозяйства (в том числе субъектов малого предпринимательства), так и предоставление земельных участков для размещения нестационарного торгового объекта и т. д.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. Обязаны ли органы местного самоуправления поселений создавать специализированную службу по вопросам похоронного дела и в какой организационно-правовой форме?
Ответ. В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ) органы местного
самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших, и определяют порядок их деятельности.
При этом федеральный закон не содержит ни определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела», ни характеристики правового статуса данной организации. Не вполне ясно
также, является ли создание такой специализированной службы обязательным в каждом муниципальном образовании или осуществляется по мере необходимости, на усмотрение органов местного самоуправления.
Судебная и иная правоприменительная практика, к сожалению, также не дает однозначного ответа на эти вопросы.
Так, в Определении Московского областного суда от 6 декабря 2011 г. по делу № 33-24428 говорится: «несмотря на то, что в настоящий момент администрацией сельского поселения не организована
специализированная служба по вопросам похоронного дела, из-за отсутствия финансирования создания такой службы, для возможности гражданам решать вопросы по организации ритуальных услуг назначен
специалист, на которого возложены соответствующие обязанности»; «при этом в случае невозможности предоставления гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе и дополнительных ритуальных услуг в данном сельском поселении, данные услуги могут осуществляться ритуальной службой муниципального района, на территории которого находится сельский населенный пункт».
Однако в определении этого же суда от 25 августа 2011 г. по делу № 33-19254 содержится противоположная позиция: «отсутствие подобной службы в г. Реутов нарушает права жителей города на выбор исполнителя ритуальных услуг ввиду отсутствия конкуренции между отсутствующей специализированной организацией, оказывающей услуги на безвозмездной основе и существующими хозяйствующими субъектами», в связи с чем «суд обязал администрацию г. Реутов создать до 1 ноября 2011 года специализированную службу по вопросам похоронного дела в городском округе Реутов в организационно-правовой форме по выбору ответчика, с учетом того, что порядок деятельности такой службы должен определяться органом местного самоуправления, который вправе самостоятельно финансировать деятельность этой службы и давать такой службе обязательные для исполнения указания; либо иным образом иметь возможность определять решения, принимаемые такой службой; контролировать ее финансово-хозяйственную деятельность по бесплатному оказанию ритуальных услуг в установленном законодательством объеме».
Что касается организационно-правовой формы специализированной службы по вопросам похоронного дела, то в последнее время судебная практика склоняется к следующей позиции: «Федеральный закон
«О погребении и похоронном деле» не наделяет органы местного самоуправления правом присвоения статуса специализированной службы коммерческой организации, учрежденной физическими и юридическими лицами. <…> органы местного самоуправления вправе создавать только муниципальные учреждения и предприятия, присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации не является созданием муниципального учреждения или предприятия» (решение Арбитражного суда Московской области от 16 ноября 2007 г. № А41-К2-14008/07), «органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям и положения Федерального закона № 131-ФЗ не предоставляют органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе)» (Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 июня 2014 г. № ВАС‑6680/14 по делу № А12-4365/2012).
В то же время в современной судебной практике имеется и противоположная правовая позиция, согласно которой возможно создание специализированной службы не только путем создания муниципального предприятия или учреждения, но и путем проведения открытого конкурса с последующим заключением муниципального контракта на выполнение функций специализированной службы по вопросам
похоронного дела. Более того, некоторые суды полагают, что именно эта процедура способна наилучшим образом обеспечить соблюдение требований Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ
«О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ) в части оказания населению услуг по погребению в пределах гарантированного перечня (см., например, решение Арби-
тражного суда Волгоградской области от 28 ноября 2012 г. по делу № А12-18556/2011).
В Постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2014 г. по делу № А10-3361/2013 суд исходил из того, что федеральным законодательством не определен порядок
создания специализированных служб по вопросам похоронного дела, следовательно, органы местного самоуправления не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов. Создание специализированной службы в форме бюджетного учреждения, в частности, влечет за собой ограничения в работе, накладываемые спецификой правового регулирования деятельности данного юридического лица,
и приводит к нарушению п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, поскольку данный хозяйствующий субъект монополизирует конкретный вид деятельности – оказание услуг в сфере похоронного дела – на территории соответствующего муниципального образования. Образование специализированной службы по вопросам похоронного дела посредством проведения конкурса
на право получения соответствующего статуса как раз и направлено на соблюдение требований законодательства о защите конкуренции, поскольку предоставляет всем хозяйствующим субъектам, независимо от их организационно-правовой формы, возможность на конкурсной основе оказывать населению услуги по погребению. Все услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, а соответствующая деятельность специализированных служб всегда является экономической деятельностью и должна осуществляться на конкурентном рынке, следовательно, предпочтительнее определять хозяйствующий субъект, наделяемый правом оказывать ритуальные услуги за счет бюджета, именно на конкурсной основе. Более того, в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № ВАС‑7864/12 по делу № А69-1740/2011 признано незаконным бездействие органа местного самоуправления по организации проведения конкурса по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела и наделение
этим статусом муниципального учреждения.
Для разрешения возникших коллизий представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ, урегулировав организационно-правовую форму специализированной службы по вопросам похоронного дела, порядок ее создания и вопрос об обязательности ее создания в каждом поселении. При этом полагаем, что целесообразно предоставить органам местного самоуправления возможность реализовывать свои полномочия в сфере похоронного дела различными, не противоречащими гражданскому законодательству способами: путем создания специализированной службы в форме муниципальной организации, или наделения данным статусом иных хозяйствующих субъектов по результатам открытого конкурса, или вообще без создания специализированной службы путем
размещения муниципального контракта на оказание населению муниципального образования гарантированного перечня услуг по погребению. Это выглядит тем более актуальным, если учесть, что не для всех муниципальных образований (особенно малочисленных) необходимо и возможно создание муниципальных предприятий или учреждений для оказания ритуальных услуг в пределах гарантированного перечня (см. подробнее Апелляционное определение Архангельского областного суда от 15 апреля 2013 г. № 33-2301). Такие услуги могли бы предоставляться на территории нескольких муниципальных образований
одним и тем же предприятием или учреждением, созданным органами местного самоуправления муниципального района.
В существующих условиях органам местного самоуправления необходимо самостоятельно принимать решение о порядке реализации своих полномочий в сфере похоронного дела, с учетом изложенных соображений.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.
Автор:Светлана Бирюкова
Вопрос. В период действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ в субъектах Российской Федерации были приняты законы, регулирующие местное самоуправление на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ, детально регулирующего полномочия, порядок формирования и деятельность органов местного самоуправления, должны ли субъекты Российской Федерации отменить действие указанных законов, как того требуют в некоторых случаях органы прокуратуры в субъектах Российской Федерации, ссылаясь при этом на то, что в Федеральном законе № 131-ФЗ не предусмотрено принятие субъектами Российской Федерации закона, регулирующего осуществление местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации?
Ответ. В различных положениях Федерального закона № 131-ФЗ имеется более 30 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и предписаний, возлагающих регулирование тех или иных вопросов
на законодательные акты субъектов Российской Федерации. При этом в Федеральном законе не указывается, какими именно законами субъектов Российской Федерации должны регулироваться эти вопросы
и как должны называться указанные законы.
Компетенция субъектов Российской Федерации осуществлять правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установлена положениями ст. 73 и 76 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут
противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
При этом необходимо отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении дел о конституционности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации исходит
из их права осуществлять правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации (см., например, Постановление от 21 июня 1996 г. № 15-П, Постановление от 24 января 1997 г. № 1-П и др.).
Таким образом, запрещение субъектам Российской Федерации осуществлять правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации, а также не урегулированных положениями Федерального закона, противоречило бы положениям Конституции Российской Федерации.
Следовательно, отсутствие в Федеральном законе прямого предписания о необходимости принятия субъектами Российской Федерации законов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации, не может трактоваться как запрет на правовое регулирование этих вопросов субъектами Российской Федерации.
Таким образом, закон субъекта Российской Федерации, регулирующий осуществления местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Федерации, может не признаваться утратившим силу в связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ, но должен быть приведен в соответствие с его положениями.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.